미국 - 주요 국가의 다원적 기능 관련 법·제도 현황 분석 및 국내 활용 방안 연구

4.1. 연방 및 주 헌법

미국 연방헌법 에는 농업과 직접적으로 관련된 조항이나 내용이 없지만, 농업부문 최상위 기본법으로 연방 법률인 농업법(Farm Bill) 을 제정 시행해 왔다. 즉, 미국의 주요 농업정책은 농업법 을 토대로 법제화되어 있다. 다만 조지아, 캔자스, 미주리, 뉴욕, 노스 다코타, 와이오밍, 텍사스 등 일부 주에서는 주 헌법에 농업 관련 조항을 두고 있다<표 3-9>.

<표 3-9> 미국 주 헌법상 농업 관련 조항 및 주요 내용

주 조･항 주요 내용

캔자스 제11조 제1항 농업에 관한 실질 재산권 가치를 정하는 기준에서 농업용 토지 사용에 대한 평가와 세 금부과에 관한 조항

제11조 제12항

미주리 제35조 농업정책에 관한 농무성장관의 책무, 농무성의 책무 수행에 관한 의회의 적절한 지원, 농업자원의 보호, 증진, 개발을 위한 입법 기타 적절한 조치 의무

제36조 산림 증진 및 산불 예방을 위한 의회의 입법의무

뉴욕

제1조 제7항(d) 농지의 배수를 위한 부동산 사용은 공공목적의 사용으로서 농지의 소유자 또는 점유자 가 배수로를 건설･유지하는 것을 허용하는 일반법 제정 가능

제14조 제4항

주 정책은 자연자원 및 경관을 보전･보호하고 식료품과 기타 농산물을 생산하기 위한 농지의 개발 및 개선을 증진하기 위한 것임. 이러한 정책을 이행하기 위하여 입법자는 농지의 보호 등에 관한 적절한 규정 포함 의무화

노스 다코타

제8조 제4항 교육에서 농업개발에 대한 대학교 수업을 진행할 수 있도록 규정, 주립농업대학의 위치 제8조 제6항 규정

제9조 제8항 토지위탁(Trust Land)에 관한 조항으로서 교육과 자선 목적이 토지 임대 허용, 석탄지 역 토지의 경우 농업경작용 조건으로 임대를 최대 5년까지 할 수 있으며, 이를 법률로 제9조 제12항 규정

4.2. 연방 법률

4.2.1. 농업법 개정과 보전 프로그램의 정비 강화

³⁶

미국에서는 농업 농촌의 다원적 기능을 명시적으로 언급하고 있지 않지만, 농업 자원 및 환경보호에 관한 구체적인 농업 정책을 농업법 을 통해서 규정 시행하고 있다.

미국 농업법 은 1933년 최초로 제정된 이후 국내외 경제 여건과 농업 환경 변화를 반영하여 약 5년 주기로 개정되어 왔다. 최근 개정된 2014년 농업법 (Agricultural Act of 2014: 2014 Farm Bill, P.L. 113-79)은 2014년 2월 7일부터 발효되어 2018년까지 유효하다.

36 임정빈(2014), Chite(2014), Johnson and Monke(2017) 등을 참고하여 작성하였다.

미국 농업법 은 농업의 다원적 기능이라는 용어를 명시적으로 사용하지는 않았다. 그러나 1981년 농업법 (Agriculture and Food Act of 1981: 1981 Farm Bill, P.L. 97-98)에서 농업보전(Agricultural Conservation)이 별개의 장(Title)으 로 독립된 이래, 1985년 농업법 (Food Security Act of 1985: 1985 Farm Bill, P.L. 99-198) 개정 시 보전(Conservation)이라는 독립적인 장(Title Ⅱ)을 통해 농업자원 보호 지원 및 환경보전을 위한 다양한 연방정책 프로그램들이 도입 시행되어 왔다. 이런 점에서 2014년 농업법 도 농업 농촌의 다원적 기능에 관 한 직간접적인 근거 규정으로 이해할 수 있다.

1985년 농업법 이전에는 소수의 보전 프로그램만 운영했다. 오늘날 기준 으로 보면 그중에서도 2개 프로그램만 보전 프로그램으로 볼 수 있다. 이후 수 차례 개정을 거치면서 2014년 농업법 이전까지 20개가 넘는 보전 프로그램 을 운영하면서 매년 50억 달러 이상의 예산을 배정했다. 그러나 개별 프로그램 성격이 다르고 수가 너무 많아 핵심 목적, 참여자, 기타 구체적인 정책 측면에 서 혼란을 일으켰다. 2014년 농업법 제정 과정에서 수년 동안 논의를 거쳐 지나치게 많은 보전 프로그램을 단순화하거나 통합 정비하였다. 그 결과

2014년 농업법 은 기존 12개 활성 비활성 프로그램을 폐지하고, 2개의 새로 운 프로그램을 신설하였으며, 2개 프로그램을 기존 다른 프로그램에 통합하였다

<표 3-10>.

<표 3-10> ｢2014년 농업법｣ 내 보전 프로그램 통합･정비 내역

- 2018 회계연도까지 대규모 보전 프로그램 집행 승인: Environmental Quality Incentives Program (EQIP), Conservation Stewardship Program(CSP), Conservation Reserve Program(CRP) - 새로운 Agricultural Conservation Easement Program (ACEP) 승인

* 폐지된 Wetlands Reserve Program(WRP), Easements under Grassland Reserve Program (GRP), Farmland Protection Program(FPP) 내 규정을 대부분 유지

* ACEP는 농지지역권(agricultural Land Easements)과 습지보전지역권(Wetland Reserve Easements) 으로 구성

(계속) - 기존 Agricultural Water Enhancement Program(AWEP), Cooperative Conservation Partnership

Initiative(CCPI), Chesapeake Bay Watershed Program (CBWP), 토양침식 및 퇴적관리를 위한 Great Lakes Basin Program(GLBP)을 폐지하는 대신, 새로운 Regional Conservation Partnership Program(RCCP)을 승인

* RCPP는 특정 지역과 자원 문제에 관한 연방보전기금 확보를 목표로 하는 파트너십 기회 제공 - Wildlife Habitat Incentives Program(WHIP)과 GRP에 따른 방목계약(Grazing Contracts)과 같은

기타 프로그램을 재승인된 대규모 프로그램인 EQIP와 CRP에 각각 통합

자료: Stubbs(2014b) 재구성.

4.2.2. 농업법 상 규제 정책과 지원 정책 병행

1985년 농업법 을 토대로 도입 시행해 온 보전 프로그램은 대부분 수차례 개정을 거치면서 재승인 수정 변경되거나 확장 신설되었다. 그러나 재정적 기 술적 지원, 교육, 기초 응용연구를 통한 농업인의 자발적 참여 장려라는 기조 는 그대로 유지해 왔다. 이처럼 연방 보전정책과 프로그램은 전통적으로 사유 지에서 농업자원 보호 지원 및 환경 보전 영농방식을 실천하는 생산자에게 일 정한 혜택을 부여했다.

혜택 부여 조치는 규제 조치와 지원 조치로 나눌 수 있다. 일부 프로그램 혜 택을 받으려면 기본적으로 준수조건을 이행해야 한다. 준수조건을 지키지 않으 면 프로그램 지원을 받을 수 없기 때문에 일종의 규제 성격을 지닌다. 다른 프로 그램은 생산자가 자율적으로 프로그램 참여 여부를 결정한다. 자발적으로 참여 한 농업인에게만 일정한 지원을 제공하기 때문에 지원 정책이라고 볼 수 있다.

4.2.3. 2014년 농업법 상 보전준수조건(conservation compliance) 제도

³⁷ 경작지보전제도(sodbuster)와 습지보전제도(swampbuster)는 1985년 농업법

37 Stubbs(2014a)를 참고하여 작성하였다.

을 토대로 도입되어 현재까지 시행되고 있다. 두 제도를 묶어 보전준수조건 (conservation compliance) 제도라고 한다. 경작지보전제도와 습지보전제도는 침식가능성이 매우 높은 토지를 보호하려는 제도로, 규제 조치에 해당한다.

침식우려지(highly erodible land)에 작물을 재배하고자 하는 생산자는 경작지 보전제도에 따라 농업부(US Department of Agriculture) 산하 자연자원보전청 (Natural Resource Conservation Service)으로부터 승인받은 보전조치(approved conservation system)를 수행해야 한다. 정해진 의무를 준수하지 않으면 농가 지 원정책인 고정직불제, 마케팅 론(marketing loan), 가격보전직불제 등의 지원 대상에서 제외된다. 습지보전제도에 따르면 습지를 보호하지 않고 배수, 평탄 작업 등을 하여 농지를 개발한 후 영농행위를 하면 정부 지원 혜택을 받을 수 없다.

2014년 농업법 개정 과정에서 가장 논란이 되었던 쟁점은 연방작물보험 보조금(federal crop insurance subsidies) 개정이었다. 구체적으로는 침식 가능 성이 매우 큰 토지와 습지를 대상으로 한 준수의무조건을 생산자가 이행하지 않았을 때 연방작물보험 보조금을 받을 수 없도록 하는 방안이 쟁점이었다.

2014년 농업법 은 최종적으로 연방작물보험 보조금을 초지보호제도 (sodsaver)라는 이름으로 프로그램 혜택 목록에 추가시켰다. 요컨대 2014년 농 업법 하에서 경작지보전제도, 습지보전제도, 초지보호제도의 3가지 보전준수 조건 제도를 운영하고 있다.

4.2.4. 2014년 농업법 상 보전지원제도(conservation program)

³⁸

2014년 농업법 내 지원 조치 성격을 지닌 보전 프로그램은 1) 경작 농지 지원제도(Working Land Programs), 2) 농지 은퇴 지원제도(Land Retirement Programs), 3) 농지이용 제한 지역제도(Easement Programs), 4) 기타 보전 지원

38 Stubbs(2015)를 참고하여 작성하였다. 보전 프로그램 규정 체계와 형식은 <부록 4>

를 참고하기 바란다.

제도(Other conservation programs)로 나눌 수 있다.

경작 농지 지원제도는 경작지에서 환경친화적 자원보전적 영농활동을 수행 하는 생산자를 대상으로 비용을 보전하고 기술적 재정적으로 지원한다. 환경 질 개선 지원제도(Environmental Quality Incentives Program: EQIP), 보전책무 제도(Conservation Stewardship Program: CSP), 농업관리지원제도(Agricultural Management Assistance Program: AMA) 등이 이에 속한다.

농지 은퇴 지원제도는 사유지인 농경지 소유자가 일정 기간 경작지 이용 관 리 행태를 변화시켜 환경적 편익을 증진시키면 연방정부가 일정한 대가를 지 불하는 제도이다. 농지를 휴경하거나 경작지를 숲 목초지 습지 등으로 전환하 는 등 농경지를 경작하지 않고 보전하면 농가에 임대료 수준의 직불금, 보상금, 비용분담, 기술지원 등과 같은 기술적 재정적 지원을 한다. 농지를 경작하지 않고 보전하면 해당 생산자에게 임대료 수준의 직불금을 지원하는 보전유보제 도(Conservation Reserve Program: CRP)가 대표적이다.³⁹

농지 이용 제한 지역제도는 생산자가 자발적으로 자신의 농지를 영구적으로 (permanent) 또는 장기간(long-term) 이용하지 않는 대신, 정부가 일정한 대가를 지불하는 제도이다. 농지보전지역제도(Agricultural Conservation Easement Program: ACEP), 건전산림보전제도(Healthy Forest Reserve Program: HERP) 가 이에 해당한다.

2014년 농업법 에서 폐지 통합 정비한 나머지 기존 보전지원제도는 기타 보전 지원제도로 분류할 수 있다. 기타 보전 지원제도는 특히 주요 유역의 생태 계 환경 보호, 지역별 자원 보전, 주요 수계지역 홍수 방지, 수자원 보호 및 공 급, 수질보전, 지역공동체 지원 등 해당 지역 사회의 관심사와 특정 현안 해결 을 목표로 한다. 주 정부와 지역공동체가 긴밀하게 파트너십을 구축하고 재원 등 다각적인 민-관 합동 지원책 마련하는 것이 중요하다는 것을 인식 반영한 결과이다. 지역 보전 파트너십 제도(Regional Conservation Partnership

39 부속프로그램(subprogram)은 보전유보증진제도(Conservation Reserve Enhancement Program:

CREP), 경작습지보전제도(Farmable Wetlands Program: FW)가 있다.

Program: RCPP)가 대표적인 사례이다. 프로그램은 ① 기술지원제도(Technical Assistance Programs: TAP), ② 긴급재 해지원제도(Emergency Programs), ③ 유역보전제도(Watershed Programs) 등 이다.

기술지원제도는 토지 소유자에게 해당 지역의 특성과 토지 이용 형태에 적 합한 과학적 보전정보와 기술적 전문지식을 제공해 주는 제도이다. 기술지원제 도(TAP)의 핵심은 보전운영체제(Conservation Operations)이다.

긴급재해지원제도는 예기치 못한 자연재해 때문에 훼손된 농지를 복구하는 농업인을 지원하는 긴급 농지 보전 지원제도(Emergency Conservation Program: ECP), 갑작스런 자연재해로부터 수계 지역의 생명과 재산상 위협을

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