1) 제도 시행 기준상의 문제점
(1) 토지적성평가 대상지역 및 평가기준 상의 문제
① 대상지역의 부분성으로 인한 공간적 집단화 곤란
국토계획법 제정의 취지는 토지의 난개발을 막고, 선계획‧후개발 원칙을 확립 하여 계획적으로 국토를 관리하는데 있다. 이러한 취지에 의거하여 토지적성평 가는 개발할 지역과 보전할 지역을 토지적성에 기초하여 구분하고 공간적인 집 단화를 유도하는 데에 목적이 있다. 그러나 <그림 4-2>에서 보는 바와 같이 현행 관리지역은 소규모 지역으로 단절된 아메바 형태로 농림지역 사이에 점점이 산 재되어 있어, 관리지역을 개발지역과 보전지역으로 구분하는 실익이 반감되는 문제가 있다.51)
관리지역을 세분하는데 있어 하나의 용도지역으로 구분되는 일단의 토지면적
51) 특히 관리지역에 대한 토지적성평가 결과를 도출하기 위해서는 관리지역만이 아니라 관리지역 인근 의 농림지역이나 자연환경보전지역에 대한 DB가 구축되어야 가능한 경우가 많다.
은 3만㎡ 이상이 되어야 하고, 관리지역 면적이 3만㎡ 이하인 경우에는 1만㎡ 이 상으로 할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 도시지역 이외의 지역에서 중소기업 창업지원법 등 개별법령에 의하여 계획관리지역으로 용도지역을 변경하도록 도 시(군)관리계획결정을 의제 처리하기 위해서는 그 부지면적이 3만㎡ 이상이어야 한다.52) 그러나 기본적으로 1만~3만㎡의 규모는 소규모 개발로서 계획적 개발을 하기에는 너무 작은 면적이다. 따라서 토지적성평가 대상지역을 관리지역만으로 한정할 경우 기본적인 지역규모가 적어 기반시설을 경제적으로 설치하기가 어려 운 지역이 많이 나타나는 문제가 발생한다.53)
<그림 4-2> 관리지역(남해군 사례)
52) 현행지침에서 1만㎡ 미만인 경우에는 토지의 특성에 따라 인근의 토지와 용도지역을 같게 하고 보전 할 필요가 있는 토지는 용도지구 등으로 지정하여 특성을 보전하도록 규정되어 있고, 관리지역 내에 타 용도지역이 소규모(면적이 1만㎡ 이하이고, 관리지역 면적보다 적은 경우를 말한다)로 산재되어 용도지역의 정형화 및 토지이용의 효율성에 저해된다고 판단되는 경우에는 관리지역에 편입하여 세 분하도록 규정되어있다(3-1-6-5).
53) 특히 계획관리지역에 주로 지정되는 제2종지구단위계획의 경우 아파트 또는 연립주택 건설은 30만
㎡ 이상이어야 한다고 규정하고 있는데, 이러한 지구단위계획구역 면적 기준은 공공시설을 경제적 으로 설치하기에 적합한 면적을 기초로 도출된 것이다. 즉 근린주구 2000～3000 세대를 단위로 초등 학교 1개소, 2개 근린주구 당 중․고등학교 1개소 설치를 기준으로 도출된 면적이다(제2종지구단위 계획수립지침 2-2-6, 4-2-4).
남해군과 평택시를 대상으로 단위 관리지역의 면적과 그 분포를 분석해 보면, 평택시의 경우 112개의 관리지역이 산재해 있고, 그 면적이 3만㎡ 이하인 관리지 역이 51.8%이며, 30만㎡를 초과하는 관리지역은 8.0%에 불과한 것으로 분석된다.
남해군의 경우도 관리지역이 140개에 이르며, 단위 관리지역 당 면적이 3만㎡ 이 하인 경우가 56.4%이고, 30만㎡를 초과하는 관리지역 수는 22.9%이다. 이와 같이 반 이상의 관리지역이 용도지역 세분의 최소기준에 미달하고, 더구나 토지적성 평가에서 개발적성이 높은 4․5등급의 분포는 <그림 4-3>에서 보는 바와 같이 더 적다. 따라서 관리지역만을 대상으로 토지적성평가를 할 경우 관리지역 세분 의 실효성이 떨어질 것으로 판단된다.
<그림 4-3> 4․5등급 분포도(남해군 사례)
② 지표별 가중치의 고정에 따른 문제
토지적성평가에서는 토지적성평가 지표별 영향력 차이를 반영하기 위하여 지 표별 가중치를 적용하고 있다. 이와 같은 지표별 영향력은 지역별로 다를 수 있 으므로 지역별로 추출하는 것이 가장 바람직하다. 그러나 지표별 가중치는 지표
별 중요도에 대한 전문가조사를 실시하고, 이를 기초로 계층분석법(Analytic Hierarchical Process)과 같은 분석절차를 거쳐 추출한 것이다. 자자체에서 이러 한 조사와 분석과정을 거쳐 가중치를 도출하기가 쉽지 않기 때문에 현재는 전국 단일의 가중치를 사용하고 있다.
이와 같이 전국적으로 통일된 가중치를 적용함으로써 지역 특성에 따라서 토 지적성평가 결과가 일부 왜곡되는 현상이 나타날 수 있다. 예를 들어 <표 4-7>에 서 보는 바와 같이 토지적성평가지침에 규정된 가중치를 보면, 표고, 경사도 보 다 공적규제지역거리나 기개발지거리 지표들의 가중치가 높기 때문에 경사도가 높더라도 기개발지에 인접해 있을 경우 개발적성값이 높게 나오게 될 가능성이 있다.
<표 4-7> 평가지표별 가중치
평가지표 개발적성 가중치 농업적성 가중치 보전적성 가중치
경사도 0.141 0.189 0.116
표 고 0.101 0.140 0.124
도시용지비율 0.165
용도전용비율 0.135
기개발지와의 거리 0.283 공공편익시설과의 거리 0.175
경지정리지역비율 0.223
전‧답‧과수원면적비율 0.153
경지정리지역과의 거리 0.148 0.146
절대보전지역과의 거리 0.147 0.165
생태자연도 상위등급비율 0.264
절대보전지역면적비율 0.185
실제로 남해군을 대상으로 가중치를 적용할 때와 적용하지 않을 때를 비교해 보면, 가중치를 적용할 때 경사도와 표고가 높은 지역이 4․5등급으로 분류되는 비율이 가중치를 적용하지 않을 때보다 높게 나오고 있다. <표 4-8>에서 보는 바 와 같이 경사도 20도 이상이면서 표고 200m 이상인 235필지의 토지적성등급을
분석해 보면, 가중치를 적용했을 경우 4․5등급으로 평가된 것이 12.3%이고, 1․
2등급으로 평가된 것이 28.5%이다. 그러나 지표별 가중치를 적용하지 않았을 경 우에는 1․2등급은 39.1%, 4․5등급지는 6%로 낮아지고 있다. 남해군은 지형적 특성상 경사가 급하고 표고가 높아도 도시용지로 이용하고 있는 경우가 있어, 관 리지역내 토지 중 경사 20도 이상이면서 표고가 200m 이상인 필지 중의 약 2%가 도시용지로 이용되고 있다.54) 따라서 전국적으로 고정된 가중치를 적용함에 따 라 급경사지도 개발등급으로 구분될 가능성이 있다.
그러나 이와 같은 가중치 적용문제는 단순히 가중치를 적용하고 안하고의 문 제로 보완․조정할 수 있는 것이 아니라, 종합적성값을 산정하는 방법과 적성평 가지표 구성과 밀접하게 연계되어 있으므로 이와 함께 심층적인 분석이 필요한 부분이다. 즉 가중치를 적용하지 않을 경우 적성평가지표 구성, 종합적성값 산정 방법 등이 종합적으로 변경되어야 한다.
<표 4-8> 가중치 적용과 비적용시 급경사지의 등급 분포
(단위 : %)
토지적성등급 가중치 적용 가중치 비적용
1․2등급 28.5 39.1
3등급 59.1 54.9
4․5등급 12.3 6
계 100 100
주 : 경사도 20도 이상이면서 표고 200m 이상인 235필지를 대상으로 분석
③ 평가체계Ⅱ의 낮은 변별력
토지적성평가제도에서 관리지역 세분이 아니고 부분적으로 개발에 필요한 도 시(군)관리계획을 수립할 경우, 개발사업지에 대한 적성평가에는 평가체계Ⅱ를
54) 남해군 관리지역은 전체 64446필지로 이 중에서 경사도가 20도 이상이면서 표고가 200m이상인 필지 는 235필지로 0.3%에 불과하여 이것이 적성평가의 적정성에 주는 의미는 크지 않다. 실제 남해군 토지적성평가 과정에서 경사도가 20도 이상이면서 표고가 200m이상인 필지는 235필지 중 4․5등급 지로 나온 29필지는 현지검증 단계에서 3등급지로 조정하였다.
적용하도록 되어 있다. 기초자료를 구축하여 평가기준을 도출하는 평가체계Ⅰ과 달리, 평가체계Ⅱ는 다양한 지역에서 소규모로 이루어지는 개발사업에 적용하는 것이어서 평가기준을 작성할 수 있는 기초자료가 구축되어 있지 않다. 따라서 현 행 지침에서는 용도지역별로 정해진 단일기준을 적용하도록 하고 있다.
이에 따라 평가체계Ⅱ의 평가기준은 지역적 특성을 반영하기 어려워 적성평가 결과의 적정성이 저하되는 문제가 발생한다. 평가체계Ⅱ가 주로 적용되는 농림 지역의 경우 반 이상의 토지가 개발이 가능한 등급으로 평가되어, 관리지역보다 농림지역의 개발이 더 개발이 용이할 수 있다. <그림 4-4>에서 보는 바와 같은 농림지역의 대부분이 B, C등급으로 평가되고, 개발을 할 수 없는 A등급은 극히 일부에 불과하다.
농림지역의 경우 농지법이나 산지관리법 등에서 일정 용도 및 일정 규모 이상 의 개발이 금지되기 때문에 평가체계Ⅱ로 인해 나타나는 문제는 크지 않지만, 토 지적성평가 결과만을 놓고 보면 관리지역보다 개발적성등급이 더 많이 도출된 다.
<그림 4-4> 농림지역 평가체계Ⅱ 평가결과 사례
이와 같이 농림지역에서 개발등급이 많이 도출되는 이유는 크게 세 가지 요인, 즉 적성등급 구분의 임계치 문제, 우선보전요소의 제한성, 지표별 평가기준의 획 일성에 기인하고 있다.
첫 번째 요인으로, 평가체계Ⅱ에서는 6개 지표를 기초로 세부적인 적성평가를 하는데, 6개 지표 중에서 모두 중간 점수만 만족시키면 개발적성등급이 나오도록 되어 있다. 즉 만점의 60%(360점)만 넘으면 개발등급(C등급)으로 분류되고, 만점 의 40%(240점) 미만인 경우 보전등급인 C등급으로 분류된다.55)
두번째 요인으로는, 우선보전등급 기준이 대폭 완화되어 있다. 평가체계Ⅰ에 서는 우선보전대상지역을 판정하는 기준에 자연보전요소, 수질보전요소, 계획보 전요소를 포함시키고 있다. 그러나 평가체계Ⅱ에서는 우선보전대상지역 판정기 준에 계획보전요소가 제외되어 있다.56) 계획보전요소에는 개별법상의 보전목적 으로 지정된 지역들이 포함되어 있다.
평가체계Ⅱ가 적용되는 지역이 대부분 농림지역이나 자연환경보전지역과 같 은 보전성이 높은 지역이고, 적성등급을 구분하는 임계기준값이 낮게 책정되어 있기 때문에 우선보전등급으로 구분하는 요소가 평가체계Ⅰ보다 더 세분되어 추 가될 필요가 있는 지역이다. 그러나 현재는 우선보전요소로서 계획보전항목이 빠져 있어 개별법상 보전지역으로 지정된 지역 중에서 상당부분이 B등급이나 C 등급으로 분류되는 문제가 발생한다. 생태자연도상의 별도관리지역에 일부 공적 규제지역이 포함되어 있기는 하나, 별도관리지역에 포함되지 않은 도시자연공원, 공익용 산지 등은 주변지역 여건에 따라 개발등급으로 분류될 가능성이 있다(<
표 4-9> 참조). 실제로 남해군의 농림지역을 대상으로 평가체계Ⅱ를 적용한 결과
55) 평가체계Ⅱ의 적성평가등급 구분기준과 임계치는 토지적성평가지침 개정과정(2003. 6월)에서 대폭 변경되었다. 즉 등급구분방법을 점수법에서 비율법으로 변경하고, 개발등급으로 구분될 수 있는 임 계치 기준을 하향 조정하였다. 구 지침상의 등급구분 기준은 적성평가값이 400점을 넘으면 보전등급 (A)으로 구분하고, 적성평가값이 400～500점 사이이면 중간등급(B)으로, 500점을 넘으면 개발등급 (C)으로 구분하도록 되어 있었다. 그러나 개정지침에서는 적성값이 만점에서 차지하는 비율에 따라 등급을 구분하도록 하였다. 즉 필지별 적성값이 만점의 40%(240점) 미만이면 보전적성등급(A), 4 0%～60%(360점) 미만에 해당되면 중간등급(B), 60%(360점) 이상이면 개발적성등급(C)으로 구분하 도록 하였다.
56) 계획보전요소는 2003년 6월 지침개정 과정에서 우선보전항목에서 배제되었다.