1) 제도 시행 기준상의 문제점
(1) 개발행위허가 대상의 광범위성
개발행위허가제에서 규정하고 있는 허가대상이 지나치게 넓어 농촌지역에서 농업인주택․농업용시설 등의 설치를 위해서도 개발행위허가를 받아야 하는 불 편이 초래되고 있다. 특히 허가대상에서 제외되는 경작의 범위를 지나치게 좁게 인정함으로써, 영농관련행위에 대해 허가를 받아야 하는 경우가 있어 농민의 불 편과 부담을 초래하는 문제가 제기되고 있다.62)
61) 채미옥․김정훈. 2003. 전게서. p58.
62) 개발행위허가제의 시행으로 가장 큰 변화를 겪고 있는 곳은 농촌지역이다. 도시지역은 그전부터 개 발행위허가제가 시행되어 왔기 때문에 그다지 큰 문제는 없는 것으로 보이나, 농촌지역의 경우는 갑자기 규제가 도입된 탓에 그 충격이 예상외로 크게 나타나고 있다. 종래 농촌지역에서는 특별한
(2) 연접개발 제한의 문제
연접개발 제한의 근본 취지는 토지개발 시에 기반시설의 설치가 수반되지 않 음으로써 난개발이 초래되는 것을 방지하려는데 있다. 개발주체가 소규모 개발 을 통해 기반시설을 설치해야 하는 부담을 회피하고 인근의 기존 기반시설에 무 임승차하는 것(free rider)을 방지하기 위한 것이다.
현행 연접개발 제한규정은 주거․상업․공업지역에 대해서는 적용되지 않고, 녹지․관리․농림․자연환경보전지역에 대해서 적용된다. 그러나 이와 같은 비 도시지역, 특히 농촌지역은 대부분 토지이용이 조방적이고 개발도 저밀도로 이 루어지는 까닭에 기반시설 수요가 급증하는 경우가 드물다. 따라서 비도시지역 에 연접개발 제한규정을 적용할 경우 농촌지역에 소규모 분산개발을 조장하는 부작용이 나타나는 문제가 있다. 그리고, 토지소유자 간에 먼저 개발행위를 하려 는 경쟁을 유발하여 토지이용배분에 왜곡을 가져올 우려도 있다. 이로 인해 현재 농촌지역에서는 개발이 소규모로 분산됨으로써 기반시설 설치의 경제성이 낮아 져 필요한 기반시설의 확충이 어려워지는 문제가 나타나고 있다.63)
정부는 2004년 1월 20일 국토계획법시행령을 개정하여 연접개발에 대한 제한 을 일부 완화한 바 있다. 즉 시행령 개정을 통하여 자연취락지구․개발진흥지 구․위락지구 안에 위치하는 경우나, 제1종 근린생활시설 및 주택(주택법상의 사 업승인을 요하는 주택 제외)을 건축하는 경우 등에 대해서는 연접개발 제한을 적 용하지 않도록 하였다. 그리고 지형지물에 의한 인근토지와의 분리 및 8m 이상 의 진입도로 확보 등의 요건이 지역 여건상 불합리한 경우에는 지방도시계획위 원회의 심의를 거쳐 이를 완화할 수 있도록 하였다.
경우가 아니면 사실상 농지 및 산지전용허가 외에는 거의 규제를 받지 않고 있었다. 특히 면지역에 거주하는 농업인의 경우에는 영농과 관련된 토지이용은 신고만 하면 되었고, 건축물 완공 후 건축물 관리대장에 등재하는 정도의 행정절차밖에 요구되지 않았다. 개발행위허가제가 시행되면서 농업인 주택․농업용 시설 등의 건축까지 허가대상 행위에 포함되어 갑자기 규제를 받게 되면서, 농촌주민 들 사이에는 주민생활 및 영농활동에 불편을 준다는 불만이 강하게 제기되고 있다.
63) 2000～2002년 동안 전국에서 184,580건에 33,367ha의 농지전용이 이루어져 건당 평균 개발규모가 0.18ha(약 547평) 정도인 것으로 파악되는데, 이는 농촌토지이용의 조방적 특성으로 볼 때 소규모로 서 계획적․종합적인 국토이용관리 차원의 고려없이 개별적인 전용허가에 의해 분산 개발되고 있 다. 최혁재 외. 2003. 「농지제도 개선방안 연구」. 국토연구원. p81.
그러나 이러한 조치에도 불구하고 농촌지역에 대한 연접개발 제한은 비교적 개발수요가 많을 것으로 예상되는 지역에서는 완화되었지만, 개발행위가 드문 생산․보전관리지역이나 농림지역 등은 규제가 여전하여 유사한 문제를 드러내 고 있다.
또한 연접개발 여부를 판단하기 위한 구체적인 기준이 제시되지 않고, 연접개 발 판단이 일선 시․군의 재량권에 속해 있어 허가업무 담당자들이 많은 부담을 느끼고 있다. 인․허가 업무를 처리함에 있어 주관적 판단이 많이 고려될수록 행 정심판이나 행정소송 등의 분쟁의 소지가 커지는 문제가 있기 때문이다.
개발행위허가운영지침에서는 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기 존부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부 지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건 등을 허가권자가 종합적으로 판단하여 결 정하도록 하고 있다(동 지침 3-2-2 (3)항).64)
(3) 경작범위의 판단기준 문제
토지형질변경은 개발행위허가 대상행위의 하나이다. 그러나 직접적인 영농목 적을 위해 필요한 토지형질변경은 개발행위로 보지 않는다는 취지에서 경작을 위한 토지형질변경은 허가대상이 되는 토지형질변경에서 제외하고 있다.65) 높이 또는 깊이가 각각 50㎝ 이내인 절토․성토․정지 등(포장을 제외하며, 주거지 역․상업지역 및 공업지역 외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 않는 경우에 한함)도 허가가 면제되는 경미한 행위의 하나로 규정하고 있다.66)
64) 건설교통부가 2003년 3월 14일 일선 시․군에 시달한 개발행위허가관련 지침통보(도시58400-399호) 에서는 ‘시행령 제55조 제4항 제1호(지형지물에 의한 인근토지와의 분리 요건) 및 제2호(8m 이상의 진입도로 확보 등의 요건)의 규정은 연접개발 여부에 관계없이 동 요건을 모두 갖춘 경우 이를 하나 의 개발행위로 보지 않는다는 것이므로 동 요건이 각 개별 사안 자체에 연접개발 여부를 판단하는 기준은 아님’이라고 밝혔다. 아울러 동 통보에서는 이미 개발행위가 완료된 토지와의 관계나 토지이 용상 일단의 부지 여부, 기타 이격거리 등을 감안할 때 연접개발로 볼 수 없는데도, 너비 20m 이상의 도로․하천․공원 등으로 분리되지 않았다는 사유로 연접개발로 판단하여 개발허가를 제한하는 것 은 타당하지 않다고 밝혔다.
65) 국토계획법 제56조 제1항 제2호 단서 및 시행령 제51조 제3호 단서 66) 국토계획법 시행령 제53조 제3호 가목
건설교통부는 경작의 범위에 관한 시․군 담당공무원 및 민원인의 질의에 대 해 ‘경작을 위한 토지형질변경이라 함은 이미 조성된 농지에서의 경작행위와 지 력증진을 위한 단순한 객토나 정지작업을 말한다’라고 회신한 바 있다.67) 2004 년 6월 15일 개정된 개발행위허가운영지침에서는, 경작의 범위를 ‘조성이 완료된 농지에서의 농작물 재배행위, 당해 농지의 지력증진을 위한 단순한 객토나 정지 작업, 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 행위로서 인근농 지의 관개․배수․통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않아야 한다’고 규정하고 있 다(동 지침 1-4-1 (2)항).68)
그러나 이와 같은 경작의 개념이나 범위가 모호하여 어디까지를 경작행위로 인정할 것인가에 대한 해석이 시․군 담당공무원에 따라 다른 문제가 있다. 어떤 시․군에서는 경작을 위한 객토 등은 그 높이에 관계없이 허가를 요하지 않는다 고 보고, 어떤 시․군에서는 객토 등의 경우도 50㎝ 이내로서 지목변경이 수반되 지 않을 때에만 허가를 면제해야 하는 것으로 이해하고 있다.69) 개정된 지침 역 시 구체적이고 명확한 기준을 제시하지는 못하고 있어 시․군 담당공무원의 입 장에서는 어디까지가 단순한 객토에 해당되고, 인근농지에 피해를 주지 않는지 를 판단해야 하는 어려움이 남아 있다.
또한 도로 신설로 인해 도로와 인접한 토지의 높이 차이가 발생하는 경우도 문제가 되고 있다. 도로건설의 경우 통상 도로 기저부에 많은 양의 성토를 하게
67) 이에 관해서는 건설교통부 사이버민원 접수번호 1914(2003. 1. 14), 접수번호 6136(2003. 2. 7), 접수번 호 6262(2003. 2. 8) 등 동일한 취지의 질의회신이 여러 건 반복되었다.
68) 이 지침은 현행 농지법 시행령 제3조의2에서 정하고 있는 농지개량의 범위를 원용한 것인데, 동 규 정에서는 농지개량 행위시 농지의 지목변경(전→답 또는 답→전) 수반여부에 대해 아무런 제한을 가하지 않고 있다. 농지법 시행령 제3조의2는 농지개량의 범위를 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 중 하나에 해당하는 행위로서 인근농지의 관개․배수․통풍 및 농작 업에 영향을 미치지 아니하는 것으로 규정하고 있다.
1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위 2. 당해 농지의 토양개량이나 관개․배수․농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 객토․성토․
절토하거나 암석을 채굴하는 행위
69) 이는 국토계획법 시행령 제53조 제3호 가목에서 허가대상에서 제외되는 경미한 토지형질변경의 하 나로 높이 50㎝ 이내 또는 깊이 50㎝ 이내의 절토․성토․정지 등(포장을 제외하며, 주거지역․상업 지역 및 공업지역 외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 않는 경우에 한한다)을 규정하고 있는 것을 원용하여 잘못 유추 해석한 결과이다.
되므로 공사완료 후에는 도로면이 인접토지보다 높아지면서 큰 법면이 생기게 된다. 따라서 인접토지에서 도로로 진입하기 위해서는 50cm를 훨씬 넘는 규모의 성토가 필요한 경우가 많은데, 이것이 개발행위허가 대상이 되어 허가비용을 부 담해야 하는 문제가 생기고 있다.
(4) 허가면제 기준의 문제
국토계획법은 경미한 개발행위는 허가를 받지 않아도 되도록 하고 있다.70) 토 지형질변경의 경우 경미한 행위의 하나로 도시지역․자연환경보전지역․지구단 위계획구역․기반시설부담구역 외의 지역에서 면적이 660㎡ 이하인 토지에 대 한 지목변경을 수반하지 않는 절토․성토․정지․포장 등은 허가를 받지 않아도 되도록 규정하고 있다(동법 시행령 제53조 제3호 나목).
이러한 면제기준에서 문제가 되는 것은 토지형질변경의 면적을 형질변경이 이 루어지는 당해 필지의 총면적으로 하고 있는 점이다. 즉, 허가를 면제해 주는 면 적기준을 직접 형질변경이 이루어지는 면적이 아니라, 그것이 속한 필지 전체의 면적으로 하고 있다. 이에 따라 토지형질변경 면적은 경미함에도 불구하고, 필지 전체면적이 커서 허가대상에 해당되는 결과가 발생하고 있다.
또한 현행 규정은 국가․지방자치단체가 직접 시행하는 사업을 위한 토지형질 변경만 허가를 면제하는 것으로 규정하고 있다(시행령 제53조 제3호 라목). 이에 따라 공익상의 필요에 의해 문화재를 발굴․조사하는 경우도 이것이 대학․학술 단체 등에 의해 이루어지면 허가대상에 해당되는 문제가 발생하고 있다. 참고로 개발제한구역의지정및관리에관한특별법에서는 문화재의 발굴․조사를 위한 토 지형질변경은 그 주체에 관계없이 시장․군수에게 신고하도록 하고 있다(동법 제11조 제2항 및 시행령 제19조 제6호).
70) 영국의 계획허가제에서도 일반개발명령(General Permitted Development Order)에 의해 소규모의 개발 들에 대해서는 이미 허가를 받은 개발행위(permitted development)로 것으로 간주하여 계획허가를 면 제해 주고 있다. 류해웅․정우형. 2001. 「개발허가제의 도입에 관한 연구」. 국토연구원. p.13.