1) 제도 시행 기준상의 문제점
(1) 제2종지구단위계획 수립 조건의 경직성
지구단위계획수립지침에는 경관계획, 녹지보전, 수도 등 여러 가지 측면에서 각종 기준을 규정하고 있으나, 이러한 기준이 너무 상세하여 지역적․입지적 특 성을 반영하기 어렵다. 예를 들어, 지구단위계획수립지침에는 특별한 사유가 없 는 경우에는 원 지형을 20%이상 보전하도록 되어 있다. 체육시설(관광휴양형)의 경우에는 별도의 예외조항 없이 20% 이상 보전하도록 규정하고 있으나, 평지의 경우에는 산림지역이 거의 없고 주로 전답으로 이루어져 있어, 원 지형을 보전하 는 것이 불합리한 경우도 있다.
또한 유통형 지구단위계획 수립시 유통용지로 50~70%를 구획하도록 되어 있 으나, 배치계획 수립시 기준을 맞추기 힘든 경우가 발생한다.뺵건물의 색채를 규 정하는 부분에서 건물의 강조색은 전체면적의 10%를 넘지 않아야 하며(주거형 지구단위계획의 경관규정 부분), 공개공지를 광장으로 조성하고자 할 경우 건축 물의 전면에 배치하여야 하며(3-12-2), 자연지형의 보존을 위하여 옹벽높이는 3m 이하로 하고 옹벽간의 수평거리는 10m 이상 이격하며 경사도는 30% 미만으로
한다뺶49) 등과 같은 단정적인 기준이 명시되어 있다. 따라서 지역여건에 따라 계 획가가 판단하여 계획할 수 있는 융통성을 제한하고, 지역 실정에 맞는 계획을 수립하기 어려워 계획의 질을 떨어뜨리는 문제가 있다. 제2종지구단위계획수립 지침에서 규정하고 있는 수립기준 항목을 분석한 내용은 <부록 3>과 같고, 제2 종지구단위계획 수립지침상의 지나치게 상세한 기준사례를 예시하면 <표 4-2>
와 같다.
<표 4-2> 제2종지구단위계획 기준의 상세성 사례 - 제2종지구단위계획수립지침
․3-12-2(4) 공개공지를 광장으로 조성하고자 하는 경우에는 건축물의 전면에 배치
․4-1-3 토지이용계획에서 아파트용지는 주거용지의 80%미만으로 함
․4-1-4 상업용지면적은 주거용지 면적의 5% 내외에서 토지이용계획 수립
․4-2-5 상수도는 수도법에 의한 일반상수도를 설치하여야 함(지하수 사용은 불허)
․4-4-2(5-4-2) 건물의 강조색은 전체면적의 10%(20%)을 넘지 않도록 규정
․4-5-3 자연지형 보존을 위하여 옹벽높이는 3m 이하, 옹벽간 수평거리는 10m 이상 이격 하며 경사도는 30% 미만
․5-1-3 공업용지 면적의 30% 이상은 주요 유치업종의 부지면적으로 계획함
․5-1-4 공업용지면적은 구역면적의 50%이상 60%미만으로 구획하며, 물류시설용지의 경 우 생산되는 제품을 30% 이상 취급할 수 있도록 구획함
․5-3-2 산지의 건축물 배치시의 경사도는 20도 미만, 입안지역내 표고가 가장 낮은 지역 인 산자락하단으로부터 200m 미만인 지역에 건축물 배치
․5-3-3 건축물의 길이는 경사도가 10도 이상인 산지에서는 100m 이내로 하고 그 밖의 지역에서는 150m 이내로 함
․5-3-4 경사도가 10도 이상인 산지에 2개 이상 건축물 등을 설치하는 경우에는 길이가 긴 건축물을 기준으로 그 건축물의 길이의 1/5이상을 이격하도록 함
․5-3-5 구역내 건축물의 층고는 5층 이하이고, 공작물 높이는 20m 이하로 함
․6-1-3 유통형 지구단위계획수립시 유통용지는 구역면적의 50-70%로 구획하고, 공업용 지는 유통용지 면적의 20% 미만으로 구획하여야 함
․6-3-3 건축물의 길이는 경사도가 10도이상인 산지에서는 100m 이내로 하고, 그 밖의 지역에서는 150m 이내로 함
․6-4-1(2) 왕복 4차로 이상의 가로변에는 건축물 높이 4층 이하로 함
49) 제2종지구단위계획수립지침 3-12-2.
(2) 개발규모의 제약
제2종지구단위계획구역은 아파트․연립주택의 경우 30만㎡ 이상인 지역(자연 보전권역은 10만㎡ 이상)에 지정할 수 있고, 그 외의 경우는 3만㎡이상인 지역에 지정하도록 되어 있다. 그러나 제2종지구단위계획을 지정할 수 있는 관리지역의 경우 <표 4-3>에서 보는 바와 같이 50% 이상이 3만㎡ 이하이고, 30만㎡를 넘는 지역은 많지 않은 실정이어서 제2종지구단위계획구역으로 지정할 수 있는 지역 을 찾기가 쉽지 않다.
<표 4-3> 단위 관리지역의 면적 분포 현황
구분 평택시 남해군
개수 비율(%) 개수 비율(%)
3만㎡ 이하 58 51.8 79 56.4
3만~30만㎡ 45 40.2 29 20.7
30만㎡ 초과 9 8.0 32 22.9
계 112 100.0 140 100.0
주 : 단위 관리지역의 면적은 다른 관리지역과 전혀 연결되어 있지 않고 다른 용도지역으로 둘러 싸여있는 경우를 관리지역 하나로 간주하여 분석
자료 : 채미옥․김정훈. 2003. 「토지적성평가제도의 개선방안 연구」. 국토연구원. p59.
(3) 주민제안의 어려움과 추진 실적의 저조
제2종지구단위계획수립지침에 의하면 지구단위계획은 80% 이상의 주민동 의 하에서 주민제안이 가능하도록 규정되어 있다.50) 따라서 주민제안 사업의 경우 주민동의를 받기가 쉽지 않고, 더구나 비수도권에 있는 군 단위 지자체 에서는 사업의 수익성이 없으므로 주민제안이 활발하게 이루어지지 않고 있 다. 참고로 도시개발사업의 경우 면적의 2/3, 주민총수의 1/2 이상의 동의를 받도록 되어 있어, 지구단위계획이 도시개발사업보다 상대적으로 더 많은 시 간이 소요된다. 지자체 또한 예산이 부족하기 때문에 지자체에 의한 지구단위계
50) 제2종지구단위계획수립지침(2-6-4)
획수립도 원활하게 추진되고 있지 않아, 전반적으로 제2종지구단위계획제도 운 영이 저조한 실정이다.
2) 타 제도 연계상의 문제점
(1) 사전환경성검토 등과의 연계성 미흡
제2종지구단위계획구역을 지정하기 위해서는 토지적성평가, 지구단위계획구 역 입지제한 기준 등과 같은 까다롭고 복잡한 절차를 거쳐서 대상지역을 선정하 도록 되어 있다. 그럼에도 불구하고 제2종지구단위계획을 수립할 때 사전환경성 검토를 거치도록 되어 있어 제2종지구단위계획 수립을 더욱 어렵게 만드는 요인 이 되고 있다.
현행 환경정책기본법상의 사전환경성검토에서는 계획관리지역의 경우 1만㎡, 농림지역은 7,500㎡가 넘으면 사전환경성 검토를 거치도록 되어 있어, 제2종지구 단위계획은 모두 사전환경성검토를 거쳐야 한다. 또한 제2종지구단위계획이 결 정된 이후에 실시계획 단계에서 환경․교통영향평가를 받아야 하는데, 환경․교 통영향평가 협의과정에서 제2종지구단위계획의 변경을 요구할 경우 계획내용을 다시 수정하여야 하는 문제가 발생한다.
<표 4-4> 사전환경성검토 실시 대상
개발사업의 종류 및 규모 규모(㎡) 협의시기
(1) 관리지역
사업의 허가․인가․승인․면 허․결정 또는 지정 등(이하 허 가)전
(가) 보전관리지역 5,000
(나) 생산관리지역 7,500
(다) 계획관리지역 10,000
(2) 농림지역 7,500
(3) 자연환경보전지역 5,000
자료 : 환경정책기본법시행령 제7조제1항
<표 4-5> 환경영향평가 및 교통영향평가 대상
구분
대상사업의 범위 평가서 제출시기
또는 협의요청시기
세부사업 규모(㎡)
환경 영향 평가
도시의 개발
도시개발, 아파트지구 개발 25만 실시계획 인가전 유통단지, 유통업무설비․
주차장 20만 실시계획 인가전
산업입지 일단의 공업용지조성 15만 실시계획 승인전
관광단지
관광사업, 관광지 및 관광단
지, 온천 30만 사업 허가/승인전
도시공원 25만 실시계획 인가전
유원지(시설면적), 자연공원 10만
실시계획 인가전/
공원계획 결정 또 는 변경전
체육시설 체육시설(스키장, 자동차경
주장 포함) 25만 사업계획 승인전
교통 영향 평가
대 상 사 업
도시 의 개발
도시개발, 아파트지구 개발 10만 실시계획 인가 전
유원지 15만 실시계획 인가 전
공원 30만 실시계획 인가 전
유통단지 5만～300만 실시계획 승인 전
산업
입지 일단의 공업용지조성 20만～500만 실시계획 승인 전 관광
단지 온천 10～300만 사업 승인 전
체육
시설 체육시설 15만～300만 실시계획 인가 전
대 상 시 설
주거
시설 공동주택 건축연면적 6만 허가 전
공장 일반공장․공해공장 건축연면적 7만5천 인․허가 전 체육
시설
체육관․운동장, 근린생활시 설에 해당되지 아니하는 시설
건축연면적 1만 또는
관람석 2천석이상 인․허가 전 주 : 교통영향평가 대상사업 규모는 지방교통영향심의위원회 심의대상임.
자료 : 환경․교통․재해등에관한영향평가법.
(2) 개별법과의 연계성 부족으로 인한 사업절차의 복잡성
제2종지구단위계획은 개발사업이 아니다. 따라서 제2종지구단위계획의 결정 고시가 난 이후 사업을 시행하는 단계에서, 개별법상의 사업 인․허가를 모두 받 아야 한다. 다시 말해 제2종지구단위계획은 지구단위계획을 결정한 후 환경․교 통영향평가를 받으며, 그 다음 개별법에 의한 사업계획 승인을 받고, 개별법에 의한 각종 인․허가를 받는 과정으로 이루어진다.
지구단위계획 결정 지구단위계획
결정 환경환경•교통영향평가•교통영향평가 개별법에의한사업 계획승인 개별법에의한사업
계획승인
개별법에의한각종 인•허가 개별법에의한각종
인•허가 지구단위계획
결정 지구단위계획
결정 환경환경•교통영향평가•교통영향평가 개별법에의한사업 계획승인 개별법에의한사업
계획승인
개별법에의한각종 인•허가 개별법에의한각종
인•허가
이에 따라 계획수립과 사업 인․허가에 소요되는 시간과 비용, 행정절차 면 에서 제2종지구단위계획 수립의 실익이 크지 않다. 제2종지구단위계획이 결 정되면 용도지역 변경, 개별법상 전용허가 등을 모두 받아야 하는 등 업무 연 계가 이루어져 있지 않다. 그리고 사업관련 허가도 모두 받아야 하기 때문에, 관광휴양형 지구단위계획의 경우를 예로 보면, 지구단위계획 결정 이후에, 관 광진흥법에 의한 허가를 다시 받아야 사업을 할 수 있다.
더구나 제도별로 지자체 권한위임 수준이 상이하여 업무추진의 효율성을 저하 시키고 있다. 제2종지구단위계획 수립절차의 간소화를 위해 지구단위계획의 입 안권한은 일선 지자체로 위임되었다. 그러나 개별법의 권한위임 수준이 상이하 여 실제 업무에서의 절차 간소화 효과가 크지 않다. 예를 들면, 농림지역의 경우 농지법과 산지관리법, 초지법 등의 전용허가를 받도록 되어 있다. 이에 따라 농 지전용허가는 농업진흥지역내 농지나 농업진흥지역 밖 농지가 10만㎡ 이상 전용 될 경우 농림부장관으로부터 전용허가를 받아야 하며, 농업진흥지역 밖 농지가 10만㎡ 미만일 경우 시․도지사로부터 허가를 받아야 한다.
일반지역에서의 전용허가는 개별법의 정책사정에 따라 시행되어야겠지만, 제2 종지구단위계획과 같이 계획 수립단계에서 관계부처 협의를 거친 사항까지 개별