1) 조사개요
코로나19가 장기화될 조짐을 보이면서 코로나가 야기할 불평등에 대한 우려가 커지 고 있다. 코로나19는 사회구조의 취약성을 드러낸 계기가 되었다(OECD, 2021:6).
인구밀도가 높은 지역, 감염병 감염 취약지역, 비대면으로 대표되는 경제구조의 변화 뿐 아니라 사회적 거리두기로 인한 도소매 및 이동공간에 대한 변화 등 기존 일상생활 에서 당연하게 여겨지던 것들에 대해 되돌아볼 수 있는 기회가 되었다.
정치, 경제, 사회 등 다양한 관계 구성은 본질적으로 공간적이다. 경제사회적 불평 등은 공간적 불평등으로 발현되기 때문이다(조명래, 2011; 이상호･신선옥, 2018; 하 수정 외, 2021; Smith, 1990; EIG, 2017; Florida, 2017). 코로나19가 야기한 변화 는 지역에 투영되고, 지역은 이러한 변화를 이질적으로 수용한다. 코로나19 이전에도 지속되던 지역격차 악화요인이 코로나 이후 더욱 심화될 것으로 우려되는 이유다. 우 리 사회가 안고 있는 수도권 일극구조 심화와 비수도권의 경쟁력 상실 문제는 코로나 19 이후 더욱 심화될 가능성이 크다. 코로나19 이후에도 지역 간 격차 심화는 여전히 진행중이다.
이러한 배경에서 각각의 균형발전 정책들이 갖는 중요도를 기반으로, 시급히 추진해 야 할 과제, 다부처 협력에 기반한 종합 추진 과제 등을 도출하는 것은 매우 중요하다.
코로나19가 야기한 다양한 변화는 향후 국가를 포함하여 도시, 지역들의 성장과 쇠퇴 를 좌우할 수 있는 요인이기 때문이다.
이를 위하여 코로나19 이후의 균형발전 추진을 위해 국토, 산업, 교육, 보건 등 균 형발전과 관련된 50개 정책과제를 대상으로, 정책과제별 중요도, 시급도, 난이도 등을 종합한 우선과제를 탐색하였다. 조사방법은 중요도, 시급도, 난이도를 측정하는 선택 형 문항과 균형발전 과제 추진방안에 대한 개방형 문항이 혼합된 설문지를 활용하였 다. 조사대상은 도시, 지역, 산업, 관광 등 국토분야 관련 전문가 70인이며, 이 중
총 38인(회수율 54.3%)이 설문에 응답하였다. 국토분야 전문가들의 균형발전 우선순 위 응답결과는 미래학자인 제롬 글렌(Glenn, 2009)이 제안한 Futures Wheel을 사용 하여 구성하였다.
부문 정책과제 부문 정책과제
교육
지역간 교육격차 완화
문화관광 (계속)
지역 문화예술인 지원 확대
지역특성화 교육시스템 구축 수도권-비수도권 문화격차 완화
지방국립대학 경쟁력 제고 문화 소외지역 지원 강화
지역대학 자율적 교육역량 강화
보건
지역 중심 보건복지체계 확립 지역인재 육성 및 취업 지원 도시 내 보건의료 취약지역 지원 확대 지역특성에 기반한 공유대학 체계 활성화 의료인력 및 의료시설 확대
위기대응형 교육시스템 정비 낙후지역 의료보건서비스 강화
위기대응형 긴급 자녀돌봄 시스템 정비
산업
지역 제조업 산업구조 재편
국토
다극분산형 국토구조 형성 지역산업 혁신역량 강화
도시 내 생활 및 주거환경 취약지역 지원 지역별 특화산업 육성
도시재생 활성화 지역자산 활용 산업 육성
광역교통망 구축 지역전략산업 R&D 투자 지원 확대
위기대응형 대중교통체계 구축 혁신도시 산업 클러스터 활성화
쇠퇴 중소도시 지원 확대
정보
정보통신기술 활용 확대
스마트시티 지원 확대 정보통신기술 소외지역 지원
국가기간망 네트워크 구축 지역별 디지털 격차 완화
지방대도시 혁신공간 조성(도심융합특구)
소상공인 중소기업
지역별 소상공인 및 자영업자 맞춤형 지원
지역주도 초광역권 육성 지역 침체상권 지원
비대면 증가에 따른 상업, 물류용지 정비 지역별 혁신기술 테스트 강화(규제자유특구) 공공기관 추가 지방이전 등 혁신도시 지원 강화
행정
인구감소지역 지원 확대
지방이전 기업 특례 확대 접경지역 지원 강화
문화관광
위기대응형 지역 관광시스템 정비 위기대응형 지방재정 자율성 확대
지역별 관광혁신역량 제고 잉여 농수산품 유통 시스템 정비
지역특화자원 활용 관광자원 다각화 위기대응형 지자체-주민 간 소통채널 다양화
주민주도 관광생태계 구축 위기대응형 지역간 연계협력체계 구축
자료: 연구진 작성
표 5-2 | 균형발전 정책과제 우선순위 조사 대상
분석에 사용한 방법은 IPA(Importance and Performance Analysis), 아이젠하위 매트릭스(Eisenhower Matrix) 등 조사치의 평균값과 매트릭스를 이용한 방법이다. 두 방법 모두 4분면 매트릭스를 활용하여 중요하면서도 시급한 과제를 도출할 때 사용하 는 방법으로서, 코로나19 이후 균형발전 정책과제의 중요성, 시급성, 난이도를 측정하 기에 적합하다. IPA 방법은 평균값과 매트릭스를 이용하기 때문에 어려운 통계적 기법 없이 쉽고 빠르게 결과를 도출할 수 있는 강점이 있다. 구체적 방법은 먼저 중요도-수 행도를 측정한 후 X축과 Y축을 기준으로 2차원 도표에 표시하고, 그 위치에 따라 의미 를 부여한다(소순창 외, 219:128).
높 음
↑ 중 요 도
↓ 낮 음
제2사분면 제1사분면
집중노력영역(Concentrate here) 높은 중요도-낮은 수행도
지속유지영역(Keep up the good work) 높은 중요도-높은 수행도
제3사분면 제4사분면
점진개선영역(Low Priority) 낮은 중요도-낮은 수행도
과잉노력영역(Possible Overkill) 낮은 중요도-높은 수행도 낮음 ← 수행도 → 높음 자료: Martilla, J. A. and James, J. C., (1977); 소순창 외(2019:129) 재인용
그림 5-2 | IPA 분석(Importance-Performance Analysis: IPA)의 도식화
본 연구에서는 측정변수 간 상관성을 고려하여 IPA 방법을 변용한다. IPA 방법을 변용한 이유는 정책과제들의 중요도-시급도의 상관성이 높음을 고려하여 균형발전 정 책과제들의 단계별 추진방안을 도출하기 위함이다. 구체적으로는 중요도-시급도 분석 에서 중요도와 시급도 평균 측정값의 합을 4분위 구간으로 구분하여 4단계 우선순위 (A: 최우선 정책과제, B: 창상위 정책과제, C: 연관 정책과제, D: 지원 정책과제)를 설정한다. 중요도-난이도 분석은 X축과 Y축을 기준으로 2차원 도식화하는 전통적 방 법을 사용하였다.
높 음
↑ 시 급 도
↓ 낮 음
A 최우선 정책과제 B
차상위 정책과제 C
연관 정책과제 D
지원 정책과제
낮음 ← 중요도 → 높음 주: 중요도, 시급도 측정값의 합을 4분위 구간으로 단계 구분
자료: 연구진 작성
그림 5-3 | 중요도-시급도 분석을 위한 단계 구분방법
2) 균형발전 최우선 정책과제
(1) 코로나19 이후 균형발전 최우선 정책과제는 지역 우수인재 육성 및 취업지원
코로나19 이후 균형발전을 위한 최우선 정책과제(A 유형)는 지역 우수인재 육성 및 취업지원이다. 중요도-시급도 측면에서 지역 우수인재 육성 및 취업지원과 동일한 위 상을 갖는 최우선 정책과제(A 유형)는 국토/지역 부문에서는 다극분산형 국토구조 형 성, 인구감소지역 지원 확대, 도시 내 생활 및 주거환경 취약지역 지원 등이다. 산업/
기업 측면에서는 지역 제조업 산업구조 재편, 지역산업 혁신역량 강화, 지역별 특화산 업 육성 등이다. 교육/인재 육성을 위한 지방국립대학 경쟁력 제고, 지역간 교육격차 완화 등도 최우선 정책과제다. 보건/행정 분야는 지역별 보건의료 인력확충 및 전문의 료시설 확대, 지역사회 중심 보건복지체계 확립, 도시 내 보건의료 취약지역 지원 확대 등이 가장 중요하고 시급한 균형발전 정책과제로 제시되었다.
부동산과 더불어 우리나라 불균형발전의 양대 독립변수 중 하나인 교육 부문은 코로 나19 이후 균형발전 정책추진에 있어 매우 중요하다. 코로나19 이후 빅테크 기업, 플 랫폼 기업의 수도권 집중 심화현상을 고려할 때, 교육받은 지역 청년들이 지역에서 취 업하고 정착할 수 있는 산업기반을 조성하고, 이와 연계된 교육시스템을 만드는 것이
무엇보다 중요하기 때문이다. 경쟁력있는 거점국립대학으로 역량을 집중함으로써 지역 의 산업 역량이 강화되고 자립적 성장을 도모할 수 있다.
특히 코로나19 이후 보건의료체계의 중요성이 커지는 상황에서 지역실정에 부합하 는 보건의료체계를 정비하는 것은 매우 시급하다. 의료 및 보건 서비스의 경우 국가균 형발전 실현을 위해 기본적으로 국민에게 국가가 제공해야 할 서비스다. 사실 지역별 보건의료 시설 및 인력 부족 등의 문제점은 코로나 19 이전에도 제기되었지만, 코로나 19 사태를 겪으면서 균형발전을 위한 필수요인으로 부각되었다. 의료보건서비스는 의 료서비스 시설의 수와 긴급 상황 시 이용 가능성 등에 초점이 맞춰져 있었다. 낙후지역 의 경우 병･의원급 의료기관, 약국은 잘 대체로 갖춰져 있으나 종합병원, 보건소, 요양 병원, 한의원 등은 미흡한 실정이다. 보건소를 제외한 그 외의 시설은 민간영역으로서 도시규모에 비례하여 입지하는 것이 일반적이기 때문에 낙후지역의 경우 공공부문의 역할을 강화할 필요가 있다.
주목할 점으로 이들 4부문(교육/인재, 산업/기업, 보건/행정, 국토/지역)에서 도출 된 최우선 정책과제들은 상호 유기적 연계 및 통합적 추진이 요구되는 정책과제라는 점이다. 지역인재를 육성하고 취업을 지원하기 위해서는 지역거점을 중심으로 지역산 업의 혁신역량을 강화하고, 코로나19와 같은 감염병에도 안전하게 생활할 수 있는 공 공의료 시스템을 구축해야 하는 등 각각의 개별사업 추진된다면 균형발전이라는 목표 를 달성하기 어렵기 때문이다. 따라서 지역의 청년층 및 생산가능인구의 유출 방지를 위한 교육환경 개선, 젊은 층을 위한 문화적 어메니티 개선, 좋은 일자리 제공을 위한 역내 산업구조 고도화 실현을 위한 전략 구상 등은 부처별 개별 정책으로 시행되는 것 보다 동일한 공간적 범역에 통합적으로 추진될 필요가 있다.
자료: 전문가 설문조사 결과, 연구진 작성 그림 5-4 | 균형발전 최우선 정책과제
(2) 균형발전 정책과제 단계별 추진
차상위 정책과제(B 유형)는 지역주도 초광역권 육성, 지방대도시 혁신공간 조성(도 심융합특구), 쇠퇴중소도시 지원 확대, 광역교통망 구축 등 거점과 연계를 통한 국토 구조 형성이다. 산업적 측면에서는 지역전략산업에 대한 R&D를 확대하고, 지역특성 에 부합하는 산업을 육성하는 전략이 요구된다. 수도권 기업이 지방으로 이전할 수 있 도록 특례를 확대하고, 코로나19로 타격을 받은 소상공인 및 자영업자에 대한 맞춤형 지원도 추진되어야 한다.
코로나19 이후 악화될 수 있는 국토 불균형 문제를 보정하기 위해서는 수도권-비수 도권 간 문화격차를 완화하는 과정이 필수적이다. 더불어 코로나19와 같은 감염병이 발생할 경우 재택근무 가능여부에 따라 자녀돌봄의 격차가 발생하게 되는데, 이를 국 가적/지역적 차원의 공공영역에서 해결하는 대안 마련도 매우 시급하다. 비대면 근무, 원격근무 등이 어려운 직종에 종사하는 사람들이 많은 지역일수록 자녀들에 대한 육아/
교육 등의 문제는 공공영역에서 지원해야 의무가 있기 때문이다.