코로나19 팬데믹 이후 불평등 심화와 균형발전 정책과제

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박경현, 이혜민, 민성희, 강민조, 김수진, 최예술, 이상호, 박주영, 박재희

코로나19 팬데믹 이후 불평등 심화와 균형발전 정책과제

Aggravated Regional Inequalities in the Pandemic Context and Policy Directions for Balanced Development 기본 | 21-30

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기본 21-30

코로나19 팬데믹 이후

불평등 심화와 균형발전 정책과제

Aggravated Regional Inequalities in the Pandemic Context and Policy Directions for Balanced Development

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￭ 저자

￭ 연구진

박경현 국토연구원 연구위원(연구책임) 이혜민 국토연구원 연구원

민성희 국토연구원 연구위원 강민조 국토연구원 연구위원 김수진 국토연구원 부연구위원 최예술 국토연구원 부연구위원

￭ 외부연구진

이상호 산업연구원 선임연구위원 박주영 한국문화관광연구원 연구위원 박재희 한국지방행정연구원 부연구위원

■ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장 김태환 국토연구원 선임연구위원 류승한 국토연구원 선임연구위원 김진범 국토연구원 연구위원 남기찬 국토연구원 연구위원

정의경 행정중심복합도시건설청 국장

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본 연구보고서의 주요 내용

코로나19가 야기한 불평등 심화에 대응하여 코로나19 이후 국토변화상을 다차원으로 분석하고, 국토균형발전을 위한 정책방안을 제안

코로나19는 사회적 거리두기, 디지털 전환, 비대면 산업의 성장을 통해 국토공간 재편을 가속화 - 코로나는 정치, 경제, 사회 전반에 걸쳐 급격한 변화를 초래하고 있으며, 소득, 문화, 교육 등에서

불평등을 초래

- 코로나가 야기한 불평등 심화는 빅테크 기업이 몰려 있는 수도권의 성장, 전통 제조업 기반 산업 도시의 경쟁력 약화, 지역 소상공인과 자영업의 자생기반 약화 등을 통해 지역 불균형을 악화 코로나19 시대 국민들이 희망하는 미래 국토상과 전문가들의 의견을 취합하여 균형발전 정책과제의 우선순위를 도출하고 추진방안을 제안함

본 연구보고서의 정책제안

(지역별 감염병 대응역량 평준화) ① 디지털 전환에 대비한 지역발전 패러다임 전환(감염병에 대응한 안전하고 쾌적한 지역발전 사업 추진, 근무방식 전환에 대응한 (가칭) 워케이션 마을 조성), ② 취약 지역 발굴 및 지원 강화, ③ 위기 대응을 위한 지역 간 연계협력 지원 강화(지역 간 상생제도 지원 강화, 지역 간 협력에 기반한 감염병 관리체계 개선)

(균형발전 정책공간의 광역화) ① 규모통합적 초광역권 발전전략(비수도권 균형발전 정책공간의 광역화, 청년일자리 창출을 위한 거점별 혁신공간 플랫폼 조성), ② 장소-사람 통합형 지역정책 추진 (디지털 전환에 대응한 지역별 혁신생태계 조성) ① 대학을 활용한 지역산업구조 전환 촉진(4차 산업혁명 관련 산업의 지역정착 지원, 대학-산업 연계구조 강화), ② 비대면 경제에 대응한 지역경제 제조업 리빌딩

(국토균형발전을 위한 통합적 거버넌스 강화) 중앙정부의 지원 확대, 균형발전 정책과제 통합적 추진을 위한 조직 강화

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

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1. 연구의 개요

□ 연구의 필요성및 목적

• 코로나19 이후 소득, 교육, 산업, 문화 등 다양한 측면에서 불평등이 심화되고 있음. 코로나19가 야기한 불평등은 지역격차 확대로 어어져 궁극적으로 공간적 불평등을 악화시킬 수 있는 요인으로 작동할 가능성이 큼

• 이러한 배경에서 코로나19 이후 심화되는 국토 불균형 현상을 진단하고, 국토 불균형 악화에 대비한 균형발전 정책과제를 제안하고자 함

2. 코로나19가 촉발한 공간적 변화

□ 코로나19가 야기한 메가 체인지

• 역사적으로 감염병은 사회전반에 걸쳐 엄청난 변화를 야기하였음. 천연두는 빈 부격차를 확대하였고, 페스트는 상업발달과 자본주의의 싹을 틔움. 스페인독감 은 사회안전망에 대한 관심과 투자를 증대시킴

• 코로나19도 정치, 경제, 사회 등 사회구조 전체를 변화시키고 있음

① 정치적으로 코로나19에 대응하기 위한 큰 정부가 등장함

- G20 정부는 2020년에 2008년 금융위기 3배인 총 10조 달러 이상 지출하였 으며, 우리나라도 2020년 310조 원 규모의 재정을 지출함

- 이 과정에서 재난지원금을 보편적으로 지급할 것인가, 선별적으로 지급할 것 인가에 대하여 갈등이 발생함

② 경제적으로 비대면 경제, 디지털 전환 및 플랫폼 경제, 글로벌 공급망의 다변화 및 탈세계화를 촉발함

- 비대면 경제 가속화는 관련 기업의 성장을 견인함. 아마존은 코로나19 이후

요 약

SUMMARY

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10개월 간 42만 7천명 이상의 근로자를 추가 고용하였으며, 화상회의 앱은 Zoom은 전년 대비 사용자 2,900% 증가, 매출은 317%(26억 달러) 성장함 - 주요국의 봉쇄조치로 글로벌 생산 네트워크는 수많은 단절이 발생하였으며,

새로운 글로벌가치체인을 구축하는 계기가 됨

③ 사회적으로는 원격화(원격･재택근무)가 증가하면서 노동환경이 변화하고, 바이러스 감염의 두려움으로 인간관계 변화 및 제노포비아가 확대됨

- 디지털 기반 대기업 및 고임금 직종을 중심으로 원격화(원격･재택근무)가 확대되는 등 코로나 19로 인한 지역 간 불균형이 심화됨

- 사회적 거리두기로 사람들 간 관계가 소원해지고, 집단감염 종교단체, 코로나 감염 의심자 수용시설 등에 대한 사회적 혐오가 발생함

□ 코로나19로 인한 공간적 불평등 심화

• 코로나19가 빈곤을 악화시키고, 사회경제적 불평등을 심화시킨다는 점은 국제 기구, 각국 정부, 학자들이 모두 동의하는 내용. 우리나라에서도 소득 불평등 심화에 대한 우려가 커지고 있음

- 바이러스 확산의 부정적인 영향이 저소득층에 집중됨에 따라 가구소득 불평 등이 확대되고(송상윤, 2021), 저소득-고소득 격차를 나타내는 소득배율 또한 2019년 4.76배에서 지난해 4.9배로 상승함(신한은행, 2021)

• 우려되는 점은 코로나19 이후 심화된 경제사회적 불평등이 공간적 불평등으로 발현될 수 있다는 것. 코로나19가 야기할 공간적 불평등은 승자독식 도시화 심 화, 취약지역 소외 가속화, 지역 산업구조 및 일자리의 비대칭성 확대로 나타남

① 승자독식 도시화(winner-take-all urbanism) 심화는 코로나19 이후 특정 거 대도시만 성장할 수 있다는 것으로, 거대도시는 기존 지위를 유지하거나 강화 됨으로써 공간적 불평등을 심화시킬 수 있음(Florida et al., 2021)

- 코로나19 이후 서울 오피스 공실률은 오히려 감소하였으며(8.6%→7.6%), 서울과 인접한 경기도의 오피스 공실률 또한 부산(15.8%), 대구(19.7%) 등과 비교하여 현저히 낮은 6%를 기록(국토교통부･한국부동산원, 2021)

② 코로나19 이후 취약지역은 더욱 소외되어 빈민 밀집지역은 코로나19 이후에도 더욱 가난한 지역으로 남을 수 있음(Basset, 2020; Boza-Kiss et al., 2021;

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Jackson et al., 2021)

- 감염병에 대한 지역별 대처능력의 차이로 저밀의 농산어촌이 더욱 큰 피해를 입고 있음. 이러한 현상은 미국 뿐 아니라 영국, 프랑스, 이탈리아 등에서도 공통적으로 관측되는 현상임. 실제 미국 10만 명당 코로나 사먕자는 농산어 촌 1.7명인 반면 대도시는 0.9명 수준임(OECD, 2020:7).

③ 코로나19는 지역 산업구조 및 일자리의 비대칭성을 확대하고 있음. 비대면 산업 구조 변화에 따라 2030년까지 미국, 중국 등 8개국에서 1억 개 이상의 일자리가 소멸되거나 대체될 전망(Mckinsey Global Institute, 2021)

- 서비스 로봇, 키오스크 등의 보급으로 저학력 노동자, 여성, 청년 등이 가장 큰 영향을 받을 것으로 전망됨

3. 코로나19 전후 국토 불평등 심화현상 진단

□ 코로나19 전후 소득 및 부채 변화

• 코로나19 팬데믹 전후 지역별 소득변화 추적을 위해 개인신용데이터(KCB:

Korea Credit Bureau)의 월평균 소득액 및 부채총액을 비교함. 수도권-비수 도권, 특광역시-중소도시-농촌어촌 간 집단비교를 위해 T-test, ANOVA를 활용함

• 분석결과, 코로나19 이후 비대면 활동으로 대도시가 분산할 것이라는 기대와 달리 도시가 보유한 경제 및 혁신역량으로 인해 오히려 여전히 대도시의 위상은 더욱 강화되고 있음을 확인

- 코로나19 이후에도 서울의 월평균 소득액 상승률은 전국에서 가장 높은 8%

이상을 기록하였으며, 2021년 6월 기준 수도권 418만원, 6,9%, 비수도권 394만원, 5.6%로 수도권의 소득 및 소득증가율이 더 높음

- 특광역시 418만원, 6,8%, 중소도시 401만원, 5.9%, 농산어촌 382만원, 5.9%로 대도시의 소득 및 증가율이 더 높음

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구분

소득 부채

월평균 소득액 코로나19 이후 1년간

소득상승률 부채총액 코로나19 이후 1년간

부채상승률

전국

급여 소득자

자영업자

자료: KCB의 2020년 6월, 2021년 6월 데이터를 활용하여 연구진 작성 그림 1 | 코로나19 전후 시도별 월평균 총소득 및 부채잔액 변화

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□ 코로나19 전후 지역산업활동의 특성 분석

• 산업별 생산활동 추이를 추적하기 위하여 2018년 4Q를 기준으로 2021년 2분 기 산업별 산업생산지수 추이를 분석함

• 산업생산지수를 관측한 결과 제조업은 ICT 분야, 의료 및 의약품, 정밀광학기 기, 기계 및 장비업에서, 서비스업은 금융 및 보험업, 정보통신업, 임대 및 부 동산업, 보건 및 사회복지 등에서 빠른 회복세를 보이는 것을 확인함

제조업 서비스업

회복산업

전자부품, 컴퓨터, 영상･음향 및 통신장비(135.3) 의료, 정밀, 광학기기 및 시계(113.3)

기타 기계 및 장비(112.4) 의료용 물질 및 의약품(109.9)

금융 및 보험업(122.7) 보건 및 사회복지(109.4)

정보통신업(108.5) 부동산업(111.3)

임대업(124.7) 창고 및 운송관련서비스(110.8)

부진산업 가죽, 가방 및 신발(68.2) 의복 및 모피제품(83.4)

항공운송업(41.3) 영상제작업(62.8)

예술, 스포츠, 여가관련 서비스(73.0) 숙박 및 음식점업(84.5) 자료: 통계청, 광업제조업동향조사(각 연도); 서비스업동향조사(각 연도)

표 1 | 산업생산지수로 본 코로나19 이후 산업별 회복산업과 부진산업(2018.4=100)

• 회복기조 산업의 특징은 1) 다른 산업에 비해 고도화된 기술을 가진 산업, 2) 다양한 산업들이 활동하고 있는 도시와 같은 지역에 입지한 산업, 3) 코로나19 팬데믹 이전에도 높은 증가세를 보인 산업이라는 점에서, 코로나19는 수도권과 비수도권, 대도시지역과 주빈지역 간의 성장과 회복격차를 확대시키고 있음을 확인함

- 코로나19 이전 지속적인 성장세를 보였던 지역이 코로나 충격에도 빠르게 회 복함. 산업별, 지역별로 누적된 성장격차는 코로나19 이후 지역격차를 더욱 심화시키는 요인으로 작용하고 있음

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□ 코로나19 전후 지역 관광산업 변화

• 거리두기로 영향으로 지역 관광산업을 심각한 타격을 입음. 2020년 여행업 매출 액은 1조 9,198억 원으로 전년 매출액 11조 7,949억 원 대비 9조 8,751억 원 감소 - 2020년 여행업 종사자는 최소 1만 6천명 이상이 일자리를 잃었고 휴직자를

포함하면 4만 5천명 이상이 휴직 또는 실직함(한국여행업협회, 2021)

자료: 한국여행업협회(2021:4)

그림 2 | 2020년 10월 말 기준, 여행업체 영업 상태

• 코로나19로 인해 여행패턴도 변화함. 코로나19 장기화로 타인과의 접촉이 적은 안전한 관광을 선호하고, 사람이 적은 곳, 야외와 같은 저밀도 여행지를 선호하 는 것으로 여행패턴이 변화중. 이에 따라 한 곳에 머무르고자 하는 스테이케이 션 등이 새로운 여행 트렌드로 부상

• 코로나19 영향으로 골프장과 빌라형 콘도의 방문객이 급증하는 등 관광 관련 업 종의 격차가 발생하고 있음. 기존 관광지, 체류형 관광지에서 도시단위 일상관 광지로 관광객이 모이고 있는 현상 발생(김현주 등, 2020:245).

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4. 코로나19 이후 국토 이용행태 변화

• 코로나 팬데믹이 초래한 국토공간 이용행태 변화를 탐색하기 위하여 대국민 설 문조사를 실시함 (2021년 9월 현재, 전국 19세 이상 성인 남녀 1,000명)

• 코로나 19 이후 가장 하고 싶은 활동은 ‘숙박 국내 여행’ 84.2%, ‘당일 국내 여행’ 83.6% 등 국내 여행이며, 가장 하고 싶지 않은 활동은 ‘비대면 회의’가 26.0%로 가장 높음

자료: 대국민설문조사 결과, 연구진 작성

그림 3 | 코로나19 팬데믹으로 인한 활동상 변화

• 감염병 위험에 대응하기 위한 거주지역 이전 가능성을 조사한 결과, 거주지역 이전 의향 ‘없음’이 93.0%로 나타났으며, 현재의 주거유형을 바꿀 의향이 있 는지에 대해서도 10명 중 9명 이상이 ‘없다’(92.0%)라고 응답

• 코로나19가 다양한 변화를 야기했지만 서울 및 수도권 선호 현상은 여전히 강력함.

코로나19 이후에도 일자리 53.9%, 문화활동 62.8%, 모임 50.3%, 교육 56.7%, 쇼핑 51.0%, 의료 64.6% 등 대부분의 활동에서 서울 선호 현상이 확인

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일자리 여행 문화활동 모임 교육 쇼핑 의료

서울 53.9% 6.6% 62.8% 50.3% 56.7% 51.0% 64.6%

부산 8.6% 12.1% 10.1% 10.1% 8.5% 9.0% 6.8%

대구 3.6% 0.6% 4.1% 4.2% 5.4% 6.5% 5.1%

인천 2.0% 0.6% 2.4% 3.8% 4.9% 3.8% 3.7%

광주 1.3% 0.2% 1.7% 2.5% 1.8% 2.5% 1.7%

대전 2.0% 0.3% 1.7% 3.0% 1.8% 3.4% 1.7%

울산 1.6% 0.1% 0.2% 0.8% 0.0% 0.5% 0.3%

세종 2.0% 0.1% 0.2% 0.6% 1.8% 0.0% 0.0%

경기 12.2% 2.3% 7.1% 7.6% 7.6% 14.2% 8.8%

강원 1.6% 17.8% 2.2% 3.0% 1.8% 0.9% 0.7%

충북 1.3% 1.0% 0.6% 1.5% 2.2% 1.4% 1.0%

충남 1.0% 0.9% 0.6% 1.5% 1.3% 1.4% 0.7%

전북 0.0% 1.7% 0.9% 1.3% 0.4% 1.1% 1.0%

전남 0.7% 6.3% 1.3% 2.1% 0.0% 0.9% 1.0%

경북 1.3% 3.9% 0.9% 2.1% 1.8% 1.1% 0.7%

경남 3.3% 4.1% 1.5% 3.6% 2.7% 1.8% 1.7%

제주 3.6% 41.4% 1.7% 1.9% 1.3% 0.5% 0.3%

계 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

표 2 | 코로나19 이전처럼 활동이 자유로워질 경우 목적별 방문 희망지역

• 코로나19 이후 중요한 국토정책은 지역공공의료 서비스 확대(60.2%), 국토균 형발전(53.9%), 제4차 산업혁명을 활용한 경제 활성화(45.4%) 순으로 응답

그림 4 | 코로나19 팬데믹 이후 국토정책 이슈

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5. 코로나 19 이후 균형발전 정책과제

• 국토분야 전문가를 대상으로 국토, 산업, 교육, 보건 등 균형발전과 관련된 50 개 정책과제에 대한 중요도, 시급도, 난이도 등을 조사한 결과는 다음과 같음 - 국토/지역 : 다극분산형 국토구조 형성, 인구감소지역 지원 확대, 도시 내 생

활 및 주거환경 취약지역 지원

- 산업/기업 : 지역 제조업 산업구조 재편, 지역산업 혁신역량 강화, 지역별 특 화산업 육성

- 교육/인재 : 지방국립대학 경쟁력 제고, 지역간 교육격차 완화

- 보건/행정 : 지역별 보건의료 인력확충 및 전문의료시설 확대, 지역사회 중 심 보건복지체계 확립, 도시 내 보건의료 취약지역 지원 확대

자료: 전문가 설문조사 결과, 연구진 작성 그림 5 | 균형발전 최우선 정책과제

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자료: 전문가 설문조사 결과, 연구진 작성

그림 6 | Futures Wheel로 본 균형발전 정책과제

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6. 코로나 19 이후 균형발전 정책과제 추진방안

• 코로나19가 야기한 국토 불평등 문제를 해결하기 위해서는 새로운 지역개발 모 델을 개발하고, 장기적으로 포용적 회복(inclusive recovery)을 위한 단계적이 고 종합적인 접근이 요구됨

• 코로나19 이후 더욱 위기에 빠진 지역 삶의 질 개선을 위해 지역민의 일자리, 의료, 문화 등의 기회를 확대해야 하며, 현재 지역이 보유한 자원으로 기회를 확대할 수 있는 방법을 모색해야 함. 비수도권 청년층 및 생산가능인구의 유출 방지를 위해 교육환경개선, 젊은 층을 위한 문화적 어메니티 개선, 좋은 일자리 제공을 위한 역내 산업구조 고도화 실현을 위한 전략 등이 요구됨

• 이상의 논의들을 종합하여 코로나19 이후 균형발전 정책과제를 다음과 같이 제 안함

- 첫째, 지역별 감염병 대응 역량 평준화임. 세부 추진방안으로 디지털 전환에 대비할 수 있도록 지역발전 패러다임을 전환해야 함. 취약지역 발굴 밀 지원 을 강화하고, 팬데믹과 같은 위기상황에 대응할 수 있도록 지역 간 연계협력 체계를 구축할 수 있도록 지원해야 함

- 둘째, 균형발전 정책공간의 광역화임. 이를 위해 규모통합적 초광역권 발전 전략을 추진하고, 장소와 사람을 동시에 고려하는 통합형 지역정책 추진을 제안함

- 셋째, 디지털 전환에 대응할 수 있도록 지역별 혁신생태계를 조성해야 함. 세 부 추진방안으로 대학을 활용하여 지역산업구조 전환을 촉진하고, 비대면 경 제에 대응할 수 있도록 지역경제 제조업 리빌딩을 제안함

- 마지막으로 국토균형발전을 위한 통합적 거버넌스 구축을 제안함. 광역화된 정책공간 단위로 정책과제 패키지화하여 지원을 확대하고, 장기적으로는 균 형발전 정책과제의 통합적 추진을 위한 조직을 강화해야 함

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추진과제 추진방안 주요내용

지역별 감염병 대응 역량

평준화

디지털 전환에 대비한 지역발전 패러다임

전환

감염병에 대응한 안전하고 쾌적한 지역발전 사업 추진

∙ 지역별 디지털 격차 완화

∙ 지역 이해관계자 간 소통 및 협력 강화

∙ 안전한 여행에 대한 지역 수용태세 평준화 근무방식 전환에 대응한

(가칭) 워케이션 마을 조성

∙ 재택근무 확산 대비 지역발전사업 추진

∙ 지역경제 활성화 및 고용창출 확대

∙ 워케이션 환경 조성 비용 지원

취약지역 발굴 및 지원 강화

위기상황 관리 및 공공 건강위기 대응태세 강화

∙ 보건의료 취약지역, 도시생활 및 주거환경 취약지역에 대한 지원 확대

∙ 취약지역에 대한 과학적 탐색방법 개발

∙ 취약지역 인프라 설치 및 생활환경 개선

위기 대응을 위한 지역 간 연계협력

지원 강화

지역 간 상생제도 지원 강화

∙ 지자체 간 협력사업 추진 지원 강화

∙ 소멸위기지역 지원

∙ 지역 주민 삶의 질 개선 지역 간 협력에 기반한

감염병 관리체계 개선

∙ 수용 한계를 초과한 환자들에 대한간 협력적 수용

∙ 권역별 공공의료 체계 강화

∙ 감염병 대응 거버넌스 구축

균형발전 정책공간의

광역화

규모통합적 초광역권 발전전략

비수도권 균형발전 정책공간의 광역화

∙ 지역별로 차별화된 초광역 공간전략 추진

∙ 대도시: 초광역 중심거점으로 육성

∙ 중소도시, 농산어촌: 감염병 대응을 위한 공공의료 서비스 확대 및 거점도시와 생활 연계 강화

청년일자리 창출을 위한 거점별 혁신공간 플랫폼

조성

∙ 창업, 연구개발, 중소기업지원, 교류 등이 조화된 거점별 혁신공간 플랫폼 조성

∙ 도심융합특구 지원

∙ 문화, 소비공간에 대한 접근성 확보

장소-사람 통합형 지역정책 추진

∙ 장소와 사람을 통합하는 정책 추진

∙ 종합적 장소기반 정책 강화

∙ 지역 간 교육격차 완화를 위한 생활여건 개선

디지털 전환에 대응한 지역별 혁신생태계

조성

대학을 활용한 지역산업구조 전환

촉진

4차 산업혁명 관련 산업의 지역정착 지원

∙ 대기업 등 선도기업 혁신활동 지원

∙ 지역 간, 기업 간 혁신활동 강화

∙ 그린, 디지털 뉴딜의 지역 조기정착 대학-산업 연계구조

강화

∙ 캠퍼스 혁신파크 활성화

∙ 대학의 혁신성장 거점화 비대면 경제에 대응한

지역경제 제조업 리빌딩

∙ 지역 창업생태계 복원

∙ 고용촉진을 위한 세제 감면, 근로자 임금 지원

∙ 지역별 성장경로에 맞는 전략산업 육성

국토균형발전을 위한 통합적 거버넌스 강화

∙ 광역화된 정책공간 단위로 정책과제 패키지화

∙ 중앙정부의 지원 확대

∙ 균형발전 정책과제 통합적 추진을 위한 조직 강화 자료: 연구진 작성

표 3 | 코로나19 이후 균형발전 정책과제 추진방안

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차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ

제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구 범위 및 방법 ···8

3. 연구 틀 ···12

4. 선행연구 검토 및 차별성 ···13

제2장 코로나19가 촉발한 공간적 변화 진단 1. 코로나19가 야기한 메가 체인지 ···17

2. 코로나19로 인한 공간적 불평등 심화 ···40

3. 논의의 종합 ···58

제3장 코로나19 전후 국토 불평등 심화현상 진단 1. 코로나19 전후 소득 및 부채 변화 ···65

2. 코로나19 전후 지역산업활동의 특성 분석 ···82

3. 코로나19 전후 지역 관광산업의 변화 ···96

4. 논의의 종합 ···108

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제4장 코로나19 이후 국토 이용행태 변화

1. 대국민 설문조사 개요 ···115

2. 조사결과 ···118

3. 논의의 종합 ···133

제5장 코로나19 이후 균형발전 정책과제 우선순위 1. 코로나19 대응을 위한 정부 정책추진 동향 ···137

2. 코로나19 이후 균형발전 우선 정책과제 전문가 조사 ···142

3. 논의의 종합 ···153

제6장 코로나19 이후 균형발전 정책과제 추진방안 1. 지역별 감염병 대응 역량 평준화 ···159

2. 균형발전 정책공간의 광역화 ···168

3. 디지털 전환에 대응한 지역별 혁신생태계 조성 ···173

4. 국토균형발전을 위한 통합적 거버넌스 강화 ···178

기본 21-30

코로나19 팬데믹 이후 불평등 심화와 균형발전 정책과제

(21)

차 례

CONTENTS

제7장 결 론

1. 연구의 주요내용 ···181

2. 연구의 한계 및 향후과제 ···189

참고문헌···191

SUMMARY···208

부 록···214

(22)

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ···13

<표 2-1> 주요국의 코로나19 경기부양책 추진 사례 ···21

<표 2-2> 지방정부 긴급재난지원금 지원사례 ···23

<표 2-3> 기본소득 쟁점별 찬반 견해 ···25

<표 2-4> 코로나19와 5대 소비 트렌드 ···27

<표 2-5> 전 세계 시가총액 Top 10 기업 중 플랫폼 기업(음영표시 기업) ···28

<표 2-6> 지역별 오피스 공실률 추세 ···48

<표 3-1> 코로나19 전후 월평균소득 및 부채총액 변화(전국) ···68

<표 3-2> 지역별 월평균소득액, 부채총액 변화 ···71

<표 3-3> 수도권과 비수도권 간 월평균소득과 부채액 집단비교(T-test) ···79

<표 3-4> 특광역시, 중소도시, 농산어촌 간 월평균소득과 부채액 집단비교(ANOVA) 81

<표 3-5> 제조업 산업생산지수 누적수준 추이(2018.4Q=100) ···83

<표 3-6> 서비스업 산업생산지수 누적수준 추이(2018.4Q=100) ···84

<표 3-7> 국내 주요 관광지점 방문객 ···97

<표 3-8> 코로나19 팬데믹 전후, 문화유형 주요관광지점 평균 방문객 수 변화 ···98

<표 3-9> 코로나19 팬데믹 전후, 자연 및 생태환경 유형 주요관광지점

평균 방문객 수 변화 ···99

<표 3-10> 코로나19 팬데믹 전후, 관광장소 및 시설 유형 주요관광지점

<표 3-11> 코로나19 팬데믹 전후, 전시･관람시설 유형 주요관광지점

<표 3-12> 코로나19 팬데믹 전후, 유원･휴양･수련시설 유형 주요관광지점

<표 3-13> 관광사업체 휴･폐업 사업체수 ···103

<표 3-14> 관광사업체 신규 사업체수 ···104

<표 3-15> 코로나19로 인한 지역별 여행업 사업별 매출 감소 규모 ···107

표차례

LIST OF TABLES

(23)

차 례

CONTENTS

<표 4-1> 대국민 설문조사 표본 특성 ···117

<표 4-2> 공간규모별 코로나19 팬데믹 전･후 활동상 변화 ···118

<표 4-3> 연령대별 코로나19 팬데믹 이후 다른 시도 지역으로 이동한 횟수 ···122

<표 4-4> 코로나19 이전처럼 활동이 자유로워질 경우 목적별 방문 희망지역 ···127

<표 5-1> 정부의 포스트코로나 정책 전략 및 핵심과제 ···138

<표 5-2> 균형발전 정책과제 우선순위 조사 대상 ···143

<표 5-3> 균형발전 정책과제별 중요도, 시급도, 난이도 종합 ···155

<표 6-1> 지역별 감염병 대응 역량 평준화 추진방안 ···167

<표 6-2> 균형발전 정책공간의 광역화 방안 ···173

<표 6-3> 디지털 전환에 대응한 지역별 혁신생태계 조성 추진방안 ···177

<표 7-1> 코로나19 이후 균형발전 정책과제 추진방안 ···187

표차례

LIST OF TABLES

(24)

<그림 1-1> 연구흐름도 ···12

<그림 2-1> 천연두에 걸린 아즈텍 원주민 ···18

<그림 2-2> 치료를 받고 있는 스페인독감 환자들 ···19

<그림 2-3> 감염병으로 인한 인명 피해 현황 ···20

<그림 2-4> 코로나19 이후 추가경정 예산 편성 현황 ···24

<그림 2-5> 가치사슬 모델에서 플랫폼 모델로의 전환 ···27

<그림 2-6> 글로벌 해외직접투자 현황(2015-2020) 및 전망(2021-2022) ···29

<그림 2-7> 코로나19 이후 글로벌 가치사슬 재구축 방향 ···31

<그림 2-8> 코로나19 이후 재택근무 실시 현황 ···33

<그림 2-9> 코로나19 이후 인간관계 변화 ···34

<그림 2-10> 코로나 팬데믹 이후 지속적으로 영향을 미칠 요인 ···35

<그림 2-11> 재택근무의 인식 변화 및 효과 ···37

<그림 2-12> 마이크로소프트의 6단계 하이브리드 원격근무 ···38

<그림 2-13> 블평등 바이러스 ···41

<그림 2-14> 옥스팜 불평등 설문조사 결과 ···42

<그림 2-15> 금융위기, 팬데믹 이후의 소득 불평등의 확대 ···43

<그림 2-16> 팬데믹 이후 소득계층별 소득증감율 ···43

<그림 2-17> 성장불균형의 경제적 영향 ···44

<그림 2-18> 가구소득 구간 별 월평균 총소득과 소득격차 ···45

<그림 2-19> 미국 대도시, 교외지역, 소도시의 임대료 증감 현황 ···47

<그림 2-20> 미국 뉴욕시 1인당 소득과 코로나 확진 및 사망의 상관 관계 ···51

<그림 2-21> 인구 10만 명당 코로나 확진자, 사망자수(뉴욕) ···51

<그림 2-22> 미국, 영국, 프랑스, 이탈리아 지역별 10만 명 당 코로나19 사망자 ··· 53

<그림 2-23> 코로나19 전후 일자리의 변화(코로나 이전, 진행중, 이후 비교) ···55

<그림 2-24> 물리적 근접성에 따른 직업군 변화 ···56

<그림 2-25> 코로나19 이후 직업군별 소멸 가능성(미국사례) ···57

그림차례

LIST OF FIGURES

(25)

차 례

CONTENTS

<그림 3-1> KCB 데이터 구조 ···66

<그림 3-2> 코로나19 전후 월평균소득 및 부채총액 증감율(전국) ···68

<그림 3-3> 급여소득자와 자영업자의 월평균 총소득액 및 부채잔액 변화(전국) ···69

<그림 3-4> 지역별 월평균소득액, 부채총액 증가율 추이 ···71

<그림 3-5> 시도별 소득 및 부채(2021.6 기준) ···74

<그림 3-6> 시도별 급여소득자 소득 및 부채(2021.6 기준) ···75

<그림 3-7> 시도별 자영업자 소득 및 부채(2021.6 기준) ···76

<그림 3-8> 급여소득자와 자영업자의 1인당 월평균 소득액 및 부채액 분포 ···77

<그림 3-9> 급여소득자와 자영업자의 코로나19 이후 1년간 소득상승률과

부채상승률 ···78

<그림 3-10> 대분류 제조업 다양성 수준과 21년 2분기 현재 누적생산지수

수준과의 관계 ···87

<그림 3-11> 대분류 서비스업 다양성 수준과 21년 2분기 현재 누적생산지수

<그림 3-12> 대분류 제조업 특수성수준과 21년 2분기 현재 누적생산지수

<그림 3-13> 대분류 서비스업 특수성수준과 21년 2분기 현재 누적생산지수

<그림 3-14> 시도별 시점간 산업 다양성 수준의 비교(2010년 vs. 2018년) ···93

<그림 3-15> 시도 GRDP 증가율과 제조업 회복정도 ···94

<그림 3-16> 시도 GRDP 증가율vs.서비스업 회복정도 ···95

<그림 3-17> 코로나19로 인한 국내 여행 행태 변화(’20-’21) ···102

<그림 3-18> 2020년 10월 말 기준, 여행업체 영업 상태 ···106

<그림 3-19> 코로나19로 인한 여행업 사업별 매출 감소 규모 ···106

<그림 3-20> 월평균 총소득 및 부채잔액 ···109

<그림 4-1> 대국민 설문조사 개요 ···116

그림차례

LIST OF FIGURES

(26)

<그림 4-2> 코로나19 팬데믹으로 인한 활동상 변화 ···119

<그림 4-3> 코로나19 팬데믹 이후 활동에 대한 만족도 및 희망도 ···121

<그림 4-4> 코로나19 팬데믹 이후 다른 시도 지역으로 이동한 횟수 ···122

<그림 4-5> 코로나19 팬데믹으로 인한 가계경제의 변화 ···123

<그림 4-6> 코로나19로 인한 지출항목 비중 변화 ···124

<그림 4-7> 주거지역으로서 지역별 관점 변화 ···125

<그림 4-8> 코로나 팬데믹 극복시 가고 싶은 지역 ···126

<그림 4-9> 감염병 대응을 위한 거주지역 이전 의향 ···128

<그림 4-10> 감염병 대응을 위한 주거유형 변경 의향(1) ···129

<그림 4-11> 감염병 대응을 위한 주거유형 변경 의향(2) ···130

<그림 4-12> 코로나19 팬데믹 이후 국토정책 이슈 ···132

<그림 5-1> 코로나19 이후 중점 유망기술 ···140

<그림 5-2> IPA 분석(Importance-Performance Analysis: IPA)의 도식화 ···144

<그림 5-3> 중요도-시급도 분석을 위한 단계 구분방법 ···145

<그림 5-4> 균형발전 최우선 정책과제 ···147

<그림 5-5> 균형발전 정책과제 단계별 추진방안 ···148

<그림 5-6> 우선순위별 균형발전 정책과제 ···149

<그림 5-7> 다부처 협력이 필요한 균형발전 정책과제 ···150

<그림 5-8> 코로나19 이후 균형발전 정책과제별 중요성 및 난이도 종합 ···152

<그림 5-9> Futures Wheel로 본 균형발전 정책과제 ···153

<그림 6-1> 클린강원패스포트 출입인증수(2020.10~2021.3), 앱 가입자 수 ···161

<그림 6-2> 일본 워케이션 시장 전망(2020~2025) ···162

<그림 6-3> 취약지역 파악 국외사례 ···164

<그림 6-4> 도심융합특구 조성안(예시) ···170

<그림 6-5> 캠퍼스 혁신파크 추진계획(안) ···175

<그림 7-1> 월평균 총소득 및 부채잔액 ···185

(27)

(28)

CHAPTER 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3 2. 연구 범위 및 방법 ···8 3. 연구 틀 ···12 4. 선행연구 검토 및 차별성 ···13

연구의 개요

(29)

(30)

01 연구의 개요

우리는 과거 외환위기, 글로벌 금융위기 이후 나타난 지역격차 심화를 경험하였다. 코로나19 이후 소득, 교육, 산업, 문화 등 다양한 측면에서 불평등 심화에 대한 우려가 커지고 있다. 코로나가 야기한 불평등 심화는 빅테크 기업이 몰려 있는 수도권의 성장, 전통 제조업 기반 산업도시의 경쟁 력 약화, 지역 소상공인과 자영업의 자생기반 약화 등을 통해 기존 지역 불균형을 더욱 악화시킬 수 있는 새로운 궤적을 만들 수 있기 때문이다. 코로나19로 변화하는 국토 불균형 행태를 진단하고, 코로나19 이후 시대에 필요한 균형발전 정책들에 대한 검토가 어느 때보다 필요한 때다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경

(1) 코로나19가 야기한 공간적 불평등

미국 역사학자 윌리엄 맥닐(William H. McNeil)은 「전염병의 세계사(Plagues and Peoples, 1976)」에서 전염병은 돌발적이고 일시적인 사건이 아니라 정치를 비롯해서 경제, 개인생활 등 인간사 전체를 바꾸는 중요한 변수 중 하나라고 지적한다. 저자에 따르면 전염병은 교역망 확대, 생활환경 변화, 생태계 교란, 정치적 및 경제적 상황, 인구동태 등 인간사의 총체적인 측면과 관련있는 변수다(Mcneil, W. H., 1976).

2020년 초부터 전 세계를 강타한 코로나19도 인간사 전체를 바꾸는 변수가 되고 있다.

코로나19를 기준으로 BC(Before Corona)와 AC(After Corona)로 인류역사를 구분할

(31)

수 있다는 토머스 프리드먼(Thomas L. Friedman)의 주장이 설득력 있는 이유다 (Friedman, 2020).

코로나19는 정치, 경제, 사회, 문화 등 거의 전 영역에서 변화를 야기하고 있다.

국가적 위기상황에 대응하기 위한 큰 정부의 부활, 언택트(untact)･온택트(ontact) 경 제의 촉발, 글로벌 공급망의 붕괴, 사회적 거리두기로 인한 재택근무와 인간관계 변화 등 삶의 방식이 송두리째 변하고 있다. 많은 사람들은 코로나 이후에도 재택근무, 언택 트 활동 등으로 인해 삶의 방식이 변화할 것이라 예상한다. 비싼 도심의 임대료와 주택 가격을 회피하기 위하여 도시가 분산될 것이라는 희망 섞인 전망도 제기된다.

하지만 현실은 기대와 다르다. 디지털 전환과 비대면 산업의 성장은 혁신환경이 우 수한 도시지역의 공간재편을 가속화하고 있다. 코로나19는 누구나 감염될 수 있다는 이유로 ‘위대한 조정자’(the great leveller, the great equalizer)라 불렸다(Chang, 2021:39). 기대와 달리 코로나19는 소득, 보건, 교육의 불평등을 심화시키는 ‘위대한 분열자’(great divider)로 자리매김하고 있다(Petraki, 2020; Chang, 2021:39).

코로나19에 대응한 우리의 노력은 눈부셨다. 수차례에 걸친 비상경제회의를 비롯하 여 드라이브 스루(drive-through) 진료, 착한 임대료 운동, 생활치료센터 운영 등이 시행되었다. 코로나 취약계층에 대한 지원을 위해 대출 상환 유예, 복지 범위의 확충, 긴급재난지원금, 생계지원 쿠폰 등이 지급되었다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고 코로나가 야기할 수 있는 지역불균형 악화에 대한 논의는 후순위로 밀려나 있다.

코로나19는 기존 사회구조의 취약성을 드러낸 계기다(OECD, 2021:6). 본 연구는 코로나19 위기가 미친 지역적 영향은 한 국가 내에서도 비대칭적이며, 지역 및 도시에 따라 큰 편차를 보인다는 점에 주목한다. 경제적 불평등은 공간적 불평등으로 발현되 기 때문이다. 부자와 가난한 자는 서로 다른 공간을 점유하듯이, 부유한 지역과 가난한 지역도 이질적이다.

부유한 지역은 인구규모, 인구밀도가 높고 첨단기술산업과 우수한 인재가 모이는 반 면, 가난한 지역은 부유한 지역과 정반대의 양상을 보인다. 부유한 지역의 특징은 일반 적으로 성공하는 대도시에서 관측되는 일관적 특징과 유사하다(EIG, 2017).

(32)

이러한 관점에서 본 연구는 코로나 팬데믹이 초래한 위기를 국토공간 변화의 관점에 서 바라보고, 코로나19가 소멸된 일상생활로의 복귀에 대비하여 우리가 준비해야 할 균형발전 정책과제에 대해 제안한다. 본 연구는 팬데믹과 국토 및 도시 변화를 어떠한 시각으로 바라보아야 할 것인가에 대한 일종의 프레임을 제시하고자 한다. 코로나 사 태는 빅테크 기업이 몰려 있는 수도권의 성장, 전통제조업 기반 산업도시의 경쟁력 약 화, 지역 소상공인과 자영업의 자생기반 약화 등 기존 지역불균형을 더욱 심화시킬 수 있는 새로운 궤적을 만들 수 있기 때문이다.

코로나19 팬데믹 이후 새롭게 전개될 시대에 대비하기 위해서는 코로나19로 인한 국토이용 변화를 진단하고, 변화과정에서 야기될 수 있는 국토 불균형 심화 문제에 대 한 대안을 모색해야 한다. 코로나19로 야기된 공간 불평등을 파악 후 지역별 차별성을 토대로 장소기반(place-based) 정책대안을 제시해야 하는 이유다.

(2) 코로나19 팬데믹 이후 균형발전 정책과제 탐색

통계청 주민등록인구자료에 따르면 2019년 말 역사상 최초로 수도권 인구가 전체 인구의 50%를 초과하였고, 전 국토 11.8% 면적에 대한민국 인구의 절반이 거주한다.

인구 및 산업의 수도권 쏠림, 비수도권의 청년인구 감소, 고령화, 지역산업의 붕괴, 지역 소멸위기 등은 현재진행형이다.

불평등이 그렇듯이 지역격차는 늘 존재한다. 정치, 경제, 사회 등 다양한 관계 구성 은 본질적으로 공간적이기 때문이다. 경제사회적 불평등은 공간적 불평등, 불균등성으 로 발현된다(조명래, 2011; 이상호･신선옥, 2018; 하수정 외, 2021; Smith, 1990;

EIG, 2017; Florida, 2017). 우리나라 지역격차는 시대를 따라 다르게 이해된다. 지 역격차를 형성하는 정치, 사회구조가 변화하면서 지역격차의 양태도 변화하기 때문이 다. 과거에는 도시와 농촌의 지역격차, 호남과 영남의 지역격차가 가장 큰 불평등의 양상이었다면, 현재 균형발전의 공간적 대상은 수도권과 비수도권, 도시와 농산어촌, 성장지역과 쇠퇴지역이다. 이러한 면에서 균형발전은 상대적이며 다차원적이다.

코로나로 인해 비대면 경제가 성장하고 있다. 원격근무, 재택근무의 확산도 지속될

(33)

것으로 전망된다. 비대면 경제로 인해 인구밀도가 높은 대도시의 교외화 현상을 가속 화할 것이라는 예측도 제기된다. 하지만 코로나19가 국토 공간에 미칠 낙관적 전망과 는 다르게 수도권의 인구는 여전히 증가하고 있다. 그 중 상당수는 20대다. 신성장산 업에서 만들어진 일자리를 찾아 지방의 청년들이 수도권으로 몰려들고 있다. 네이버, 카카오, 엔씨소프트 등 우리나라 빅3 테크기업은 강남과 판교에 몰려있다. 수도권의 신성장 기업은 일자리가 증가하고, 비수도권의 제조업, 도소매업은 일자리가 자체가 감소하거나 필요한 인력을 구하려 해도 일할 사람이 없는 실정이다. 국내 IT 기업･스 타트업이 몰려있는 경기도 판교와 서울 강남 일대에서는 빈 사무실을 찾기 어렵고, 해 외에선 아마존･페이스북 같은 ‘IT 공룡’들이 사업･인력 확대에 따른 사무공간 확보를 위해 부동산 매입에 열을 올리고 있다(조선일보, 2021.1.5). 코로나19가 야기한 거리 두기 영향은 지속적으로 특정한 장소로 집적하는 빅테크 기업들에게는 남의 이야기다.

사회학자 패트릭 샤키(Patrik Sharkey)는 지역 불평등은 유전자가 전달되는 것처럼 부모에게서 자녀에게로 세대를 이어 전달된다고 주장한다(Sharkey, 2013). 부인하고 싶지만 패트릭 샤키의 지적은 매우 뼈아프다. 한국사회도 한번 구축된 소득에 의해 계 층이 대물림되고 있다. 세습 신분으로 작용하고 있는 ‘서울 2주택’, 부모로부터 물려 받을 주택이 있는 자와 그렇지 않은 자, 부모의 주택이 어느 지역에 있는가에 따라 계 층이 고착화되는 ‘세습 중산층 사회’에 살고 있다(조귀동, 2020). 불평등이 투영된 지역격차는 지역투자와 복지의 불평등을 초래하고, 공간적으로 고착화되어 구조화되기 때문이다(김용창, 2018; OECD, 2021:79).

우리와 유사하게 공간적 불균형이 심각한 영국에서는 코로나19 이후 지역 불평등 심 화를 가장 경계하고 있다(Duffy et al., 2021:38). 하지만 우리는 코로나19에 대한 다양한 지원책이 시행되기는 하였지만, 코로나19 이후 심화될 수 있는 지역 불평등 심 화에 대한 논의는 매우 부족한 실정이다. 사실 한국사회가 안고 있는 국토 불균형은 코로나19 이전부터 지속되던 문제다. 코로나19 이후 새로운 국토균형발전으로 전환될 것인가, 아니면 기존 국토 불균형이 더욱 심화될 것인가는 지금부터 우리가 어떻게 준 비하는가에 달려 있다.

(34)

역사적으로 위기가 닥쳤을 때, 위기를 기회로 만들 수 있는 지역과 그렇지 못한 지역 이 국토공간에 병존한다. 코로나19가 기존에 존재하던 국토의 불균형 심화시킬 수 있 는 요인으로 작용한다면, 현재 추진 중인 균형발전 정책에 대한 재검토가 필요하다.

코로나19 이후에도 소득, 산업 등이 여전히 특정지역으로 집중하는 현상을 고찰하고, 지역별 차별성에 기반한 장소특수적 정책대안 제시를 통해 국토의 팬데믹 복원력을 강 화해야 하는 이유다.

2) 연구목적 및 주요내용 (1) 연구목적

본 연구는 코로나19로 촉발된 국토와 지역의 변화를 진단하고 균형발전을 추진하기 위한 정책과제 도출을 위한 것이다. 연구 목적을 달성하기 위해 코로나 팬데믹 속에서 야기된 변화, 국토 불균형 현상의 분석, 이후의 국토 정책의 방향과 과제를 제시한다.

이를 위해 다양한 선행연구 검토 및 설문조사 등을 수행하였으며 도출된 자료를 바탕으 로 국토 공간의 변화의 방향성 및 균형발전 추진을 위한 정책과제를 제시한다.

(2) 주요내용

코로나19는 현재진행중이다. 따라서 코로나19 이후 현재까지 야기된 변화의 양상을 진단하고, 향후 코로나19가 소멸될 것을 예상하여 지역 불균형 완화를 위해 현재 상태에 서 준비할 수 있는 단기, 중장기 정책과제 제시가 필요하다.

이를 위하여 먼저 코로나19가 야기한 메가 체인지와 이로 인해 야기되는 공간적 변 화를 진단한다. 다음으로 코로나19 전후 지역 불평등 심화현상을 진단한다. 코로나19 전후의 개인소득 및 부채변화, 지역별 성장산업과 쇠퇴산업, 관광산업 변화 고찰을 통 해 코로나19가 야기한 비대칭적 지역 변화를 탐색한다. 세 번째로는 코로나19 팬데믹 이후 시급한 국토정책 방향성을 모색한다. 전국 성인 남녀 1,000명을 대상으로 코로나 19가 야기한 국토이용 패턴의 변화 및 향후 필요한 정책과제를 조사한다. 마지막으로

(35)

코로나19에 대응하기 위한 균형발전 정책과제를 제시한다. 국토분야 전문가를 대상으 로 코로나19 팬데믹 이후 균형발전 과제에 대한 IPA(Importance and Performance Analysis)를 실시하고, 조사결과에 기반한 Futures Wheel을 작성하여 단계적, 통합적 균형발전 정책과제를 제시한다.

2. 연구 범위 및 방법

1) 연구의 범위 및 정의 (1) 공간적･시간적 범위

공간적 범위는 우리나라 국토 전역이다. 코로나19 팬데믹 이후 지역격차 규명을 위 해 수도권-비수도권, 특광역시-중소도시, 대도시-농산어촌 등으로 구분하여 연구를 진행한다. 시간적 범위는 코로나19 팬데믹 발생 전･후 2년이다. 코로나19 이전과 코로 나19 이후 각 1년간 변화상을 비교하기 위해 2019년 6월~2021년 6월을 연구범위로 설정한다. 균형발전 정책과제의 시간적 범위는 단기와 중장기로 구분하여 단계별 제시 한다.

(2) 내용적 범위

본 연구는 코로나19로 촉발된 국토와 지역의 변화를 진단하고, 변화된 상황에 부합 하는 균형발전 정책과제 도출을 목적으로 한다. 이를 위하여 코로나19가 야기한 메가 체인지와 이로 인해 야기되는 공간적 변화를 진단한다. 더불어 코로나19 전후 지역 불 평등 심화현상을 진단하고, 코로나19 팬데믹 이후 국민들이 원하는 국토정책 방향성을 모색한다. 마지막으로 코로나19에 대응한 균형발전 정책과제를 제시한다.

(36)

(3) 주요 개념

코로나19는 ‘SARS-CoV-2(Severe Acute Respiratory Syndrome-Coronavirus-2) 감 염에 의한 호흡기 증후군’으로 제1급 법정 감염병이다(국립재난안전원, 2020:7). 2019년 중국 후베이성 우한시에서 처음으로 확인되었으며, 우리나라에서는 2020년 1월 20일 첫 감염자가 발생하면서 확산되기 시작하였다. 세계보건기구(WHO)는 2020년 1월 국제적 공 중보건 비상사태를 선언하였고, 3월에 팬데믹으로 격상시켰다(국립재난안전원, 2020:7).

주된 전파경로는 감염자의 호흡기 침방울(비말)에 의한 전파다. 사람 간에 전파되 며, 대부분의 감염은 감염자가 기침, 재채기, 말하기, 노래 등을 할 때 발생한 호흡기 침방울(비말)을 다른 사람이 밀접접촉(주로 2m 이내)하여 발생한다. 현재까지 연구결 과에 의하면, 비말 이외, 표면접촉, 공기 등을 통해서도 전파가 가능하나, 공기전파는 의료기관의 에어로졸 생성 시술, 밀폐된 공간에서 장시간 호흡기 비말을 만드는 환경 등 특정 환경에서 제한적으로 전파되는 것으로 알려져 있다.¹⁾

팬데믹(pandemic)은 세계보건기구(WHO)가 선포하는 감염병 최고 경고 등급으로, 세계적으로 감염병이 대유행하는 상태를 일컫는다. 팬데믹의 우리말 대체어로는 '(감 염병) 세계적 유행'이 사용된다.²⁾

2) 연구방법 (1) 문헌연구

코로나19 확산 및 대응 관련 국내외 사례에 대한 다양한 문헌조사를 실시하였다. 팬 데믹으로 인한 변화를 파악하기 위해 기존 학계의 연구 이외에도 경제･경영 컨설팅 자 료, 국제기구 전망 및 보고서, NGO가 발간한 분석 자료를 폭넓게 검토하였다. 문헌조 사를 통해 취합된 자료는 국민생활패턴 및 국토이용 변화 탐색을 위한 대국민 설문조사 항목과 균형발전 정책과제 추진을 위한 전문가 조사의 기초자료로 활용하였다.

1) 보건복지부 홈페이지(http://ncov.mohw.go.kr/)(2021년 5월 20일 검색)

2) 네이버 지식백과(https://terms.naver.com/entry.naver?docId=1689767&cid=43667&categoryId=43667#

__datalab)(2021년 5월 20일 검색)

(37)

(2) 빅데이터 분석 및 GIS

코로나19 발생 전후의 공간변화 양상을 추적하기 위해 지역별 소득, 부채변화에 대 한 빅데이터를 분석하였다. 코로나19 이후 지역별 차별성을 탐색할 수 있는 개인신용 데이터(KCB, Korea Credit Bureau, 코리아 크레딧 뷰로)를 활용하였다. 개인신용데 이터는 개인신용평가 전문회사인 KCB에서 2021년 6월 기준 개인 단위로 수집한 비식 별 연구용 데이터(가계부채 목적)다.

수도권-비수도권, 특광역시-중소도시-농산어촌 등 지역 간 차별성 검증을 위해 t- 검정, 분산분석(ANOVA)을 시행하였다. KCB 분석결과는 소득 및 부채의 지역별 분 포패턴 관측을 위해 ArcMap을 활용하여 단계구분도(choropleth map)로 작성하였다.

(3) 설문조사 및 포커스그룹인터뷰(FGI)

코로나19가 야기한 변화 탐색과 향후 국토정책 과제 도출을 위해 일반 국민 1,000명 을 대상으로 대국민 설문조사를 실시하였다. 조사항목은 코로나19 팬데믹 이후 정부 정책방향, 미래기술 변화, 공간이용 행태변화에 관한 국내외 문헌 등을 종합하여 국토 공간 이용행태 변화와 관련성 높은 요인을 추출하여 작성되었다. 조사는 전문업체인 엠브레인퍼블릭에 의뢰하여 2021년 9월 27일~9월 30일까지 총 4일 동안 진행되었다.

설문조사와 더불어 기업관련 업무를 담당하는 전문가를 대상으로 포커스그룹인터 뷰(Focus Group Interview)를 실시하였다. 코로나19 이후 기업활동 변화, 향후 기업 입지 변화, 기업활동 활성화를 위해 필요한 국토균형발전 과제 등을 탐색하였다.

(4) IPA(Importance and Performance Analysis) 및 Futures Wheel

균형발전 정책과제의 우선순위 및 단계별 추진방안을 도출하기 위해 국토분야 전문 가를 대상으로 대상으로 IPA(Importance and Performance Analysis)를 실시하였다.

국토･산업･교육･보건 등 균형발전 관련 50개 정책과제를 대상으로, 정책과제별 중요 도, 시급도, 난이도를 조사하였다.

(38)

전문가 조사결과는 제롬 글렌(Glenn, 2009)이 제안한 Futures Wheel을 사용하여 제시하였다.

(5) 협동연구

다양한 영역에서 국토 불평등 진단 및 향후 정책과제를 도출하기 위해 전문연구기관 과 협동연구를 진행하였다. 산업연구원, 한국관광연구원, 지방행정연구원의 전문가와 함께 코로나19 전후 산업, 관광, 거버넌스 방향을 공동 탐색하였다.

코로나19 전후 쇠퇴산업, 성장산업 현황 및 향후 정책방안, 코로나19 전후 관광산업 의 변화와 대응과제, 코로나19 이후 대응 정책추진 우수사례 조사 및 지방분권 차원의 협력방안을 모색하였다. 협동연구 전문가들과 세미나를 통해 부문별 정책과제를 공동 도출하였다.

(39)

3. 연구 틀

본 연구는 코로나19가 촉발한 공간적 변화와 코로나19 전후의 국토 불평등 심화현상 을 진단하고, 코로나19 이후 국토의 이용행태 변화 및 균형발전 정책과제를 제시한다.

연구는 <그림 1-1>과 같은 흐름으로 진행되었다.

자료: 연구진 작성 그림 1-1 | 연구흐름도

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4. 선행연구 검토 및 차별성

본 연구는 코로나19로 촉발된 국토이용 변화를 진단 및 예측하고, 감염병에 대응하는 새로운 국토균형발전 전략을 모색한 탐색적 연구다. 균형발전 관련 연구로 균형발전 공 간전략(민성희 외, 2019), 분권형 국가균형발전 실천전략(이원섭 외, 2018), 저성장 기 지역균형발전 정책방향(안홍기 외, 2017) 등이 있으나, 본 연구는 감염병 대응과 불평등 완화를 위한 새로운 균형발전 정책과제를 모색한다는 점에서 차별성이 있다.

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

∙ 과제명: 국토 균형발전을 위한 공간전 략 연구

∙ 연구자(년도): 민성희 외 (2019)

∙ 연구목적: 국토균형발전을 위한 공간 구조 설정 및 이를 구체화하기 위한 공 간전략 구상

∙ 문헌연구

∙ 사례조사

∙ 통계분석

∙ 전문가 자문

∙ 국토 균형발전과 공간전략

∙ 해외사례 분석과 시사점

∙ 중층적 권역설정에 따른 공간전략

2

∙ 과제명: 분권형 국가균형발전의 실천 전략 연구

∙ 연구자(년도): 이원섭 외 (2018)

∙ 연구목적: 국가균형발전과 지방분권의 핵심 요소를 융합하는 분권형 국가균 형발전의 추진전략과 실천과제를 제시

∙ 문헌연구

∙ 통계분석

∙ 외부전문가 협동 연구

∙ 대학, 연구기관, 공무원 자문

∙ 분권형 국가균형발전 이론적 배경

∙ 국가균형발전 정책의 분권화 현황

∙ 지방자치분권 정책의 현황과 과제

∙ 분권형 국가균형발전 정책의 해외 사례

∙ 분권형 국가균형발전의 추진 전략

3

∙ 과제명: 저성장기 지역균형발전 정책 방향과 과제

∙ 연구자(년도): 안홍기 외 (2017)

∙ 연구목적: 저성장, 저출산･고령화, 경 제적 양극화 문제 등 새로운 여건변화 에 대응하는 새로운 지역정책 방향의 모색과 이를 뒷받침하기 위한 정책과 제를 제시

∙ 문헌연구

∙ 통계분석

∙ 외부전문가 협동 연구

∙ 저성장기 당면과제와 지역균형발전 과의 관계

∙ 당면과제별 지역균형발전정책 이슈 분석

∙ 지역균형발전정책 방향과 과제

본 연구

∙ 코로나19로 촉발된 국토이용 변화상 을 진단하고, 미래지향적 국토균형발 전을 위한 도시･지역 차원의 대응전략 제시

∙ 장소특수적 지역발전 및 도시-지역 간 상생 연계방안 등 제시

∙ 문헌연구

∙ 통계분석

∙ 설문조사

∙ 협동연구(산업, 노동, 지역연구원)

∙ 코로나19가 국토공간에 미친 영향 진단

∙ 코로나19로 심화된 지역 불평등 심 화현상 진단

∙ 코로나19에 대응한 새로운 국토균 형발전 전략 모색

자료: 연구진 작성

표 1-1 | 선행연구와의 차별성

(41)

(42)

CHAPTER 2

1. 코로나19가 야기한 메가 체인지 ···17 2. 코로나19로 인한 공간적 불평등 심화 ···40 3. 논의의 종합 ···58

코로나19가 촉발한

공간적 변화 진단

(43)

(44)

02 코로나19가 촉발한 공간적 변화 진단

팬데믹은 정치, 경제, 사회구조 전반의 변화를 촉발한다. 그러한 변화 중에는 복구할 수 없는 상처를 남기기도 하는데, 대표적인 것이 불평등 심화다. 팬데믹이 초래한 위기는 지역별, 산업별로 이질적 영향을 미치고 이러한 연쇄 작용은 국토 공간에 불평등하게 반영된다. 코로나19가 야기한 다양한 영역에서의 불평등은 공간으로 투영되어 지역격차를 악화시킨다. 제2장에서는 코로나19가 야기한 변화를 추적하고, 이러한 변화가 야기할 수 있는 공간적 불평등에 대해 전망한다.

1. 코로나19가 야기한 메가 체인지

1) 팬데믹의 역사

(1) 빈부격차를 확대한 천연두

감염병은 사회전반에 걸쳐 엄청난 변화를 야기한다. 인류 역사상 가장 큰 영향을 준 펜데믹은 천연두, 페스트, 스페인 독감 등이 있다(국립재난안전원, 2020:5).

천연두는 인류 역사상 가장 많은 사망자를 냈다. 현재까지 10억 명 이상의 인류가 희생되었다. 천연두는 500여 년 전 16세기 초 유럽인들이 남아메리카 대륙으로 진출하 면서 전파되어 잉카제국과 아즈텍 제국 등을 멸망시켰다(국립재난안전원, 2020:5).

유럽인들이 전파한 천연두는 이후 중남미 대륙으로 영향력을 확장하였다. 천연두로 인 해 사망자가 증가해 원주민 노동자가 부족해지자 유럽인들은 아프리카에서 이주한 흑 인 노예를 통해 대농장을 건설하였다. 천연두는 중남미 전역에 빈부격차가 심각하게 확대되는 계기가 되었다(윤상석, 2020).

(45)

1796년에 영국의 에드워드 제너가 천연두를 예방하는 우두 접종법을 개발하면서 인 류는 천연두의 공포에서 벗어날 수 있었다(윤상석, 2020). 이 우두 접종법이 전 세계 에 퍼지면서 천연두는 점점 사라졌다(윤상석, 2020). 1980년 세계보건기구는 천연두 가 멸종했다고 공식 선언했고, 천연두 바이러스는 인류에 의해 지구상에서 완전히 박 멸된 첫 번째 바이러스가 되었다(윤상석, 2020).

주: 16세기 ‘피렌체 코덱스’에 수록된 천연두에 걸린 아즈텍 원주민의 모습을 묘사한 그림.

스페인 정복자들이 옮긴 천연두 바이러스가 남미 원주민 문명을 무너뜨리면서 대항해 시대를 불렀다.

자료: https://www.worldkorean.net/news/articleView.html?idxno=36795(2021년 5월 20일 검색) 그림 2-1 | 천연두에 걸린 아즈텍 원주민

(2) 자본주의를 싹틔운 페스트¹⁾

페스트는 역사적으로 3차례 대유행이 있었다. 3차례 대유행 중 가장 큰 피해를 초래한 페스트는 14세기 중세 유럽에서 발생하였으며, 최대 2억 명이 사망하였다. 페스트는 봉건 제를 무너뜨렸다. 페스트로 인한 노동력 감소가 소작농의 임금인상을 불러왔고, 소작농 중 심의 영주들이 파산하면서 봉건제가 붕괴되고 자본주의가 싹트게 되었다. 페스트로 노동력 이 급감하자 노동자들의 권리가 상승하여 사회계급구조가 변화하였다. 소상공인의 출현으

1) 국립재난안전원(2020:5)를 참조하여 연구진 작성

(46)

로 상업이 발달하고 자본주의가 태동한 것이다. 페스트는 농노의 지위 향상과 소득 증대를 가져왔고 이들의 소비를 촉진시켜 자본주의 탄생과 1차 산업혁명에도 영향을 미쳤다.

(3) 사회안전망을 확대한 스페인 독감²⁾

스페인 독감은 1차 세계대전 중인 1918년 미국 캔자스 주 해스컬 카운티에서 발병한 것으로 추정되며, 약 1년 여 간 지속되었다. 초기 스페인 독감은 증세가 심한 감기 정 도로 여겨졌다. 제1차 세계대전에 참전중인 각국의 군인들은 밀집된 공간에서 대규모 로 모여 생활하였고, 이동이 잦았기 때문에 스페인 독감은 빠른 속도로 전파되었다.

그 결과 세계인구 18-19억 명 중 5억 명이 감염되어 5,000만~1억 명이 사망한 것으로 추산된다. 15~44세 젊은 인구층에 사망이 집중되어 심각한 인력난 발생하였고, 저소 득층, 소상공인, 서비스업 등 소규모 개인경제가 붕괴되었다. 스페인 독감은 사회안전 망에 대한 관심과 투자가 급속하게 증가한 계기가 되었다.

주: 1918년 3월 미국 캔자스주 포트 라일리의 캠프 펀스턴 군병원에서 치료를 받고 있는 스페인독감 환자들 자료: https://www.worldkorean.net/news/articleView.html?idxno=36795(2021년 5월 20일 검색) 그림 2-2 | 치료를 받고 있는 스페인독감 환자들

2) (국립재난안전원, 2020:6)를 참조하여 연구진 작성

(47)

이들 팬데믹은 모두 사회구조적 변화를 초래했다는 공통점이 있다. 천연두는 중남미 전역으로 빈부격차를 확대하였고, 페스트는 상업발달과 자본주의의 싹을 틔웠으며, 스 페인독감은 사회안전망에 대한 관심과 투자를 증대시켰다.

그림 2-3 | 감염병으로 인한 인명 피해 현황

자료: 국립재난안전원(2020:4)