1) 규모통합적 초광역권 발전전략
□ 비수도권 균형발전 정책공간의 광역화
경제사회적 불평등은 공간적 불평등으로 발현된다. 코로나19 팬데믹은 지역, 계층 간 소득불평등을 야기하고, 수도권-비수도권, 대도시와 농산어촌의 지역 소득격차를 확대 하고 있다. 코로나19 이후 회복되는 산업들은 다양성이 높은 서울 및 수도권 등 특정 지역 위주로 에서 관측되며, 코로나19 이후 회복이 지연되는 산업들은 비대면 경제에 대응하지 못한 비수도권 제조업 지역에 집중되어 있다. 코로나19는 수도권과 비수도권, 대도시지 역과 주변지역 간의 성장과 회복격차를 더욱 확대시키는 계기로 작용하고 있는 것이다.
코로나19는 기존 사회구조의 취약성을 드러낸 계기가 되었다(OECD, 2021:6). 코 로나는 디지털전환, 비대면 산업, 플랫폼 기업의 빠른 성장을 촉진시켰다. 우리나라에 서는 카카오, 네이버 등이, 미국에서는 구글, 아마존, 테슬라, 마이크로소프트 등 테 크기업들의 시가총액이 2배 이상 성장하였다. 코로나 사태는 빅테크 기업이 몰려 있는 수도권의 성장, 전통제조업 기반 산업도시의 경쟁력 약화, 지역 소상공인과 자영업의 자생기반 약화 등 기존 지역불균형을 더욱 심화시킬 수 있는 새로운 궤적을 만들고 있 다. 성장산업의 일자리가 수도권에서 집중적으로 성장하면서 비수도권의 청년들 또한 빠른 속도로 수도권으로 집중되고 있다. 비수도권은 인구유출, 고령화, 대학 미충원, 산단 가동률 하락 등의 악순환이 확대되고 있다.
코로나19가 야기한 국토 불평등 문제 해결방안은 결국 공간적인 해결방안으로 귀결 된다. 코로나19 이후 균형 있는 국토를 건설하기 위해서는 새로운 지역개발 모델을 개발하고, 장기적으로 포용적 회복(inclusive recovery)을 위한 단계적 접근이 필요 하다.
균형있는 국토를 건설하기 위해서는 비수도권 지역의 삶의 질을 개선하는 방법이 가 장 기본이다. 지역의 삶의 질을 개선하기 위해서는 결국 지역민의 일자리, 의료, 문화 등의 기회를 확대해야 하며, 현재 지역이 보유한 자원으로 기회를 확대할 수 있는 방법
을 찾아야 할 것이다. 비수도권의 청년층 및 생산가능인구의 유출 방지를 위해 자녀들 을 위한 교육환경개선, 젊은 층을 위한 문화적 어메니티 개선, 좋은 일자리 제공을 위 한 역내 산업구조 고도화 실현을 위한 전략 등이 요구된다.
이를 위해 균형발전 정책공간을 광역화하여 지역별로 차별화된 공간전략을 추진할 필 요가 있다. 비수도권 대도시는 기존 지역경제에 산재되어 있는 다양한 역량을 공간적으로 결집시켜 21세기형 초광역권의 중심거점으로 육성하고, 중소도시와 농산어촌은 감염병 대응을 위한 공공의료 서비스를 확대하고 거점도시와 연계할 수 있는 전략적 대응이 요구 된다.
비수도권의 많은 지역들이 그러하듯이 한 지역만의 역량으로 부족하다면, 지리적으로 인접한 몇 개의 지역이 협력적 거버넌스를 구축하여 각자의 기능적 특화를 통해 초광역적 경제권을 구성하는 네트워크 전략이 어느 때보다 필요하다. 이러한 면에서 압축 연계형 대 도시권 공간구조, 다핵분산형 국토구조 형성 등 지역 주도 초광역권 발전전략은 코로나19 이후 불균형 심화에 대비할 수 있는 여전히 유효한 전략이다.
□ 청년일자리 창출을 위한 거점별 혁신공간 플랫폼 조성
비수도권 대도시는 지역경제 발전을 위해 기존 지역경제에 산재되어 있는 다양한 역 량을 공간적으로 결집시키는 기반을 구축해야 한다. 비수도권 대도시들은 수도권으로 청년인구 이동을 줄이고, 교육받고 일자리를 찾아 지역에 정착할 수 있는 선순환구조 구조 구축을 위해 매우 중요한 거점공간이다. 기존 다양한 산업의 입지역량을 보유한 거점 공간을 활용하여 산업발전 역량을 결집시킬 필요가 있기 때문이다. 이를 위해 대 도시에는 창업, 연구개발, 중소기업지원, 교류공간 등이 조화된 혁신공간 플랫폼을 조 성해야 한다. 지역의 혁신성장을 지원, 촉진하는 장소플랫폼으로서 도심융합특구와 같 은 혁신지구 조성이 시급한 이유다.
국토교통부와 중소벤처기업부가 추진 중인 도심융합특구 조성사업은 지역혁신 생태 계의 성장거접을 조성하기 위한 사업이다. 저출산･고령화, 불균형의 심화뿐만 아니라 최근 코로나19로 인한 경제성장 둔화 등의 사회적 여건 변화는 도심융합특구 조성사업
의 필요성을 더욱 강화시키고 있다. 도심융합특구는 지방 대도시(광역시 5곳)의 도심 에 기업, 인재가 모일 수 있도록 ‘판교2밸리’와 같이 산업･주거･문화 등 우수한 복합 인프라를 갖춘 고밀도 혁신공간을 조성하는 사업이다(국토교통부 보도자료, 2020).
2020년에는 대구(경북도청 이전지 일원), 광주(상무지구 일원), 대전(대전역세권)이 사업지구로 선정되었고, 2021년에는 부산(센텀2지구)이 사업지구로 선정되었다. 사업 지구로 선정된 지역에는 기본계획 수립을 위해 예산 3억원을 지원하며, 향후 부산 센텀2 지구에는 창업지원, 각종규제 완화 등 도심융합특구의 다양한 혜택을 바탕으로 창업기업 과 기존기업이 공존하는 정보통신기술(ICT) 중심의 미래 산업 생태계가 조성과 함께, 매 력적인 주거･상업･문화 복합공간이 마련될 계획이다(국토교통부 보도자료, 2020).
자료: https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148878193(2021년 10월 30일 검색) 그림 6-4 | 도심융합특구 조성안(예시)
비수도권거점공간을 혁신의 거점으로 육성하여 21세기형 초광역권 및 광역시의 중심거 점으로 성장시키는 전략이 필요하다. 이 과정에서 파급효과를 주변지역으로 확산시키는 압축연계형 대도시권공간구조의 구축은 매우 중요하다. 정책추진 과정에서는 부처별 개 별사업 추진보다 다양한 사업을 묶어 장소기반 정책패키지화하는 과정이 필요하다. 더불
어 MZ 세대 등 유능한 젊은 인력들이 만족할 수 있는 양질의 거주환경과 함께, 이들이 향 유할 수 있는 문화와 소비공간에 대한 접근성을 강화하는 전략도 동시에 검토해야 한다.
2) 장소-사람 통합형 지역정책 추진
앞에서 살펴보았듯이 코로나19가 야기한 경제적 불평등은 공간적 불평등, 공간적 불 균등성으로 발현된다. 지역격차는 지역투자와 복지의 불평등을 초래하고, 공간적으로 고착화되어 구조화된다(조명래, 2011; 이상호･신선옥, 2018; 하수정 외, 2021;
Florida, 2017). 부자와 가난한 자는 서로 다른 공간을 점유한다. 부유한 지역은 인구 규모, 인구밀도가 높고 첨단기술산업과 우수한 인재가 모이는 반면, 가난한 지역은 산 업이 쇠퇴하고 재능있는 인구가 감소하는 등 부유한 지역과 정반대의 양상을 보인다.
따라서 국토 불평등 문제를 완화하기 위해서는 사람과 장소를 통합하는 방향으로 정 책 방향을 재조정할 필요가 있다. 일례로 한쪽에서는 청년들을 위한 주거정책이 추진 되지만, 다른 한쪽에서는 청년들이 사는 장소에 관심이 부족하다. 장소를 지원하는 정 책과 사람을 지원하는 정책이 결합해야 하는 이유다.
도시 및 지역학계에서 오랫동안 지속되어 온 논쟁 중 하나가 이른바 장소의 번영 (Place Prosperity)과 사람의 번영(People Prosperity)을 둘러싼 논쟁이다(Winnick, 1966; Bolton, 1992). 이 논쟁은 낙후 쇠퇴 지역의 문제를 해결하기 위해 공공이 개입 할 때, 그 목표와 수단이 ‘장소에 기반(place-based)’ 해야 한다는 입장과, 그 곳에 살고 있는 ‘사람에 기반(people-based)’ 해야 한다는 두 가지 서로 다른 입장 차이에 서 비롯된 것이다(강현수, 2010:4).
코로나19 이후 심화된 불평등에 대응하기 위해서는 장소기반 사람 통합형 균형발전 정책추진이 필요하다. 장소를 고려하지 않는 사람 중심 정책은 기존 지역격차를 심화 시킬 수 있다. 수도권 인구가 50%를 넘겼다는 현실을 고려할 때, 기존 사람 중심의 정책 추진이 강화될 경우 수도권에 더 많은 국가재정이 투입될 수 있다. 더욱이 수도권 에 생산활동과 양질의 일자리가 집중되어 있는 현실을 고려할 때, 장소보다 사람을 중
시하는 정책 추진은 비수도권의 정주여건을 더욱 악화시키고, 일자리를 찾아 수도권으 로 떠나는 사람들을 지역에 정착시킬 수도 없기 때문이다.
본 보고서 제4장에서 코로나19를 회피하기 위해 거주지를 이전하거나 거주유형을 바꿀 의사가 있는지를 대국민 설문조사를 통해 확인한 한 바 있다. 조사결과, 대부분의 사람이 이주를 희망하고 있지 않다. 경제적 이유도 이유이거니와 가족과 친구들이 있 는 곳에 머물기를 원하기 때문이다. 하지만 일자리를 찾아 자유롭게 이동할 수 청년 계층은 지금도 수도권으로 몰려들고 있다. 가장 의욕 넘치고 재능있는 사람들이 이주 한다면 그 지역은 최고의 인재들을 놓치게 되며 지역쇠퇴는 더욱 가속화된다. 지역의 쇠퇴를 막기 위해 열악한 지역에 대한 포괄적이고 종합적인 장소기반(place-based) 정 책을 강화해야 이유다. 장소기반 정책은 단편적으로 추진되어서는 효과를 거둘 수 없 다. 부처간 협력에 기반하여 종합적이고 필수적인 정책을 추진하고 사회적 약자에 대 한 지원도 확대해야 한다(Duffy et al., 2021:38; OECD, 2021:5).
무엇보다 코로나19로 인해 가속화될 지역 불평등을 극복하기 위해서는 지역 간 교육 격차를 완화함으로써 지역대학에서 지역인재가 육성되고, 이들 인재가 다시 지역에 취 업하는 선순환구조를 구축하는 것이 필요하다. 교육은 지역의 성장을 예측하는 척도 다. 코로나19 이후 불평등 해결을 위해 교육문제가 무엇보다 중시되는 이유다. 현재의 기준, 예컨대 장소에 대한 고려없이 사람을 기준으로 하는 교육 시스템으로는 인구가 많은 수도권에 더욱 많은 인력과 자본을 집중시키고, 이들을 교육하기 위한 전문기관 들이 수도권으로 더욱 집중되는 악순환을 가속화할 수 있다.
국토분야 전문가들은 코로나19 이후 최우선 균형발전 정책과제로 지역 우수인재 육 성 및 취업지원을 꼽았다. 쇠퇴산업 집중지역은 제조업 재건, 교육, 생활여건 개선 등 장소-사람 통합형 정책 지원이 필요하다. 2010년대 이후 지역 제조업의 노동생산성이 지속적으로 저하되면서 제조업 비중이 지속적으로 하락하고 있다. 이러한 현상은 플랫 폼 경제와 온라인 경제의 확산, 전세계적인 인구고령화 등에 따른 내구재 수요의 감소, 중국 등 공급측면에서의 충격 등으로 기존 산업동력이 소실되는 상황에서 발생한다.
따라서 유능한 젊은 인력들을 위한 교육을 강화하고, 이들이 향유할 수 있는 문화와