가. 통신서비스 사업 진입제도 1) 진입제도의 목적
통신서비스 사업의 경우 자연독점성과 공익성, 망외부성 등의 특징으로 인해 초 기에는 정부로부터 독점권을 부여받은 사업자가 서비스를 제공하고 있었으나, 통신 서비스 사업의 환경변화로 인해 자연독점적인 성격이 변화되기 시작했다. 통신기술 의 발전으로 인해 통신설비 비용이 감소되었고 통신망 구축의 기술적인 제약이 완 화되었으며, 데이터 통신 등 새로운 통신서비스에 대한 수요의 증대로 통신기술이 발달하였다. 정부의 독점기업에 대한 규제는 의도와 상관없이 많은 경제왜곡을 초 래하여 결과적으로 비효율이 발생하였고, 이러한 이유로 인해 전세계적으로 통신서 비스 시장에 대해 경쟁을 도입하는 방향으로 규제제도가 개편되었다.
통신서비스가 민영기업에 의해 제공되면 효율성 제고는 가능하지만 이로 인해 시 장실패가 발생할 수 있는데, 이를 보완하고 공익성확보가 가능토록 하기 위한 수단 으로 허가제도가 진입규제의 수단으로 도입되었다. 진입규제의 목적은 능력있는 통 신사업자를 시장에 진입시킴으로써 시장내에 효과적인 경쟁을 유발시키는데 있다.
2) 진입제도의 기능
진입제도는 그 자체로써 규제 완결성이 존재하는 것이 아니라 통신서비스 시장의 시장실패와 공익성 훼손을 방지하기 위해 사업허가라는 과정을 통해 시장에 진입하
는 사업자에게 적절한 권리와 의무를 부과하기 위한 수단적 요소로써의 기능이 더 크다고 할 수 있다. 예를 들어, 정책당국이 신규사업자들의 사업지속 능력을 지속시 킬 수 있는 환경을 조성하면서 최대한 경쟁력을 가진 사업자를 시장에 진입하도록 유도하는 수단으로써 기능하는 것이다. 구체적으로 진입제도의 기능에는 지속가능 한 사업환경 조성과 통신자원관리 차원에서 개별 시장의 허가권 수(사업자 수)를 제 한하는 기능과, 통신시장의 경쟁구조를 결정하고 시장에 진입시킬 사업자를 경쟁력 의 관점에서 선별하는 기능이 있다고 할 수 있다.
3) 분류체계와 진입제도와의 관계
진입제도는 분류체계를 통해 구체화되는 개별 규제라고 할 수 있다. 분류체계는 통신시장 규제의 목적 및 실효적 적용상 서비스와 사업자, 그리고 이에 적용되는 규 제를 체계화하기 위해 적용되는 것이다. 분류체계는 진입제도와 별개로서 정의되고 진입제도는 분류제도의 분류체계에 의해 서비스와 사업자에게 적용되는 하나의 별 개 규제이다. 엄밀하게 진입제도는 분류체계 하위에 존재하는 개별규제이나 한국의 경우는 진입제도를 통해서 분류체계가 구체화되었다는 특징이 있다. 이는 특히 기 간(허가), 별정(등록), 부가(신고) 통신사업에 별도의 진입제도가 존재하기 때문에, 실질적으로 분류체계는 진입제도를 통해 구체화․현실화 되는 것이라고 말할 수 있다.
나. 주파수 할당 제도
‘주파수 할당’이란 기간통신 사업을 하고자 하는 자에게 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 부여하는 국가의 행정작용이라고 정의된다. 즉, 주파수 할당이란 포 괄적인 면허 부여와는 달리 사업자 단위별로 특정한 주파수 대역을 정해 이용하도 록 하는 제도를 말한다. 주파수 할당제도는 2000년 전파법 개정시 IMT-2000 주파수 할당과 관련하여 우리나라에 최초로 도입되었으며, 이전에는 사업허가를 통해 주파 수 이용권이 자동으로 부여되어 주파수가 사업허가심사의 결과에 따라 ‘종적으로’
부여되는 방식이었다. 이후 2005년 WiBro용 주파수 할당시 대가할당 제도가 전파법 에 명문화 되었으며 현재까지 계속 유지되어 오고 있다.
우리나라의 주파수 할당방식은 크게 둘로 나뉘는데, 기간통신사업용 주파수에는 경제적 가치, 경쟁적 수요 및 기술적 파급효과가 있는 경우에 대가할당, 그 외의 경 우는 심사할당이 적용된다. 대가할당은 매출액, 주파수특성 및 대역폭 등을 고려하여 주파수할당대가29)가 부과되고, 할당주파수의 배타적 이용권 및 양도․임대권 보장되 는 비교적 넓은 범위의 주파수 이용권이 부여된다. 심사할당은 주파수 할당시 사업 허가 절차와 유사하게 신청자에 대한 심사를 통해서 주파수를 할당하는 방식이다.
유선통신사업자와 동일하게 연도별 출연금30)이 부과되지만, 대가할당과 달리 배타적 이용권 및 양도․임대권리가 없다. 이는 국가자산인 ‘주파수’에 대해서 할당대가를 납부하지 않기 때문에 원천적 권리가 국가에 귀속되는 것으로 해석되기 때문이다.
심사할당 주파수 중 셀룰러와 PCS는 2011년 6월 대가할당으로 전환 예정이다.
2000년 IMT-2000 주파수 할당시부터 주파수 경매제 도입에 대한 논의가 계속되 고 있는데 현행 대가할당 방식 대신 주파수 경매제가 도입되더라도 한정된 자원인 주파수로 인해 무선통신서비스 시장의 사업자수 제약은 지속될 것으로 보인다. 다 만, 주파수 경매제는 포괄적인 주파수 이용권을 부여하기 때문에 임대, MVNO 등의 도입이 활성화될 전망이고, 이에 따라 신규 서비스 도입촉진 및 신규 사업자 진입촉 진을 꾀할 수 있다.
<표 5－3> 주요 무선통신 서비스별 주파수 할당방식
할당방식 서비스 비 고
심사할당 이동전화, PCS, TRS, 무선데이터통신, 무선호출 －
대가할당 W-CDMA, 위성 DMB, WiBro, 지상파LBS 할당대가 납부
29) 현재 전파법 상 주파수할당대가는 시장 예상매출액의 x%인 (일시)납부금과 실제 매출액의 y%인 연도별 납부금을 부과하되, x와 y의 합은 3%로 하도록 규정되어 있다.
30) 연도별 출연금은 매출액 300억 이상, 당기순이익이 있는 사업자에 한해 전년도 매 출액의 0.5%를 납부하도록 하며 출연금이 당기순이익의 70%를 초과할 때는 초과 금액을 감면해 준다.
다. 진입제도와 유무선 대체
유무선 대체가 유선전화와 이동전화간의 가입 또는 통화대체를 의미하는 것이라 면 진입제도는 유무선 대체에 간접적으로 영향을 미칠 수 있다. 기본적으로 무선통 신서비스에 속하는 이동전화 서비스에는 ‘주파수 할당’과 ‘사업허가’라는 진입 관련 규제가 동시에 적용된다. 이는 ‘허가’라는 진입장벽 외에 주파수 할당이라는 복수의 진입장벽이 존재한다는 뜻인데, 이에 따라 우리나라뿐만 아니라 해외 주요 국가들 에서도 이동통신 사업자 수는 정부의 정책 방향에 따라 상당한 제약을 받게 된다.
즉, 전파자원의 희소성으로 인하여 이동통신 시장의 경우 유선통신 서비스 시장과 는 달리 제도적 진입장벽이 낮더라도 자유로운 진입은 매우 어렵다는 것이다.
이동전화 서비스 시장이 유선통신 시장에 비해 비교적 경쟁이 활성화되어 있다고 해도 이는 이미 ‘진입한’ 사업자간의 경쟁일 뿐 신규 진입을 통한 경쟁은 아니다.
즉, 유무선 대체가 진행되고 있는 상황에서 축소되고 있는 유선시장에는 사업자가 신규로 진입할 유인이 적어지는 반면, 이동전화 시장은 존재하는 진입장벽 때문에 진입의 유인이 존재하더라도 진입이 어려운 상황이 존재하는 것이다. 만약 주파수 할당을 포함해서 이동전화 서비스 시장의 진입장벽이 더 낮아진다면 유무선 대체가 더욱 심화될 가능성은 커진다. 예를 들어, 경직된 주파수 할당제도 대신에 MVNO와 같이 이동통신 서비스 시장에 유연한 진입제도 또는 우회 진입경로가 존재한다면 신규로 진입하는 사업자들로 인해 유무선 대체가 심화될 수 있다. 이 외에 무선망 개방 또는 주파수 공유(commons)제도가 활성화된다면 주파수 할당이라는 경직적 진입제도로 인한 사업자 수 제한이 완화되고 이동통신 시장의 활성화로 인해 유무 선 대체의 심화 가능성이 높아질 것이다.