V. 결 론
Ⅲ. 지주회사규제
1. 경쟁정책상 지주회사규제 현황
(1) 규제의 배경
지주회사는 공정거래법의 1차 개정시(1986년) 그 설립과 전환이 금지되었으나 이후 1999년 11차 개정에서 제한적으로 허용되었다.
지주회사 금지는 상호출자 금지, 출자총액제한, 금융‧보험업을 영위하는 계열기업의 의결권 제한 등과 함께 대규모기업집단에 대한 경제력집중 억제의 수단으로 도입되었다. 당시 공정위는 경 제력집중 억제시책의 도입배경으로 대규모기업집단의 차입경영에 의한 재무구조 악화 및 무분별한 기업확장(재무구조 및 사업구조), 지배주주에 의한 소유와 경영(소유 및 지배구조)을 들고 있으며 이를 방지하기 위해 대규모기업집단의 주요 확장수단에 대한 규 제를 도입하였다.17)
1999년에는 “기업의 핵심역량 집중 등 원활한 기업구조조정을 지원”한다는 취지에서 지주회사를 허용하였으나, “경제력집중의 수단으로 악용되는 것을 방지하기 위해” 일정한 요건하에서 ‘제한 적’으로 허용하였다.18)
실질적인 지배관계를 중심으로 평가하는 현행 대규모기업집단 지정기준에 의하면 대규모기업집단이 지주회사집단화할 경우에도 당해 지주회사집단은 대규모기업집단에 포함되며 따라서 경제력
17) 공정거래위원회‧한국개발연구원(1991).
18) 공정위 보도자료, 1998. 5. 25.
집중 억제시책의 대상으로 남는다. 다만, 출자총액제한의 경우 예 외로 인정되고 있다. 따라서 지주회사집단화한 대규모기업집단은 지주회사 규제대상일 뿐 아니라 출자총액제한을 제외하고는 기존 대규모기업집단에 대한 규제의 대상이 되고 있다.
<그림 1> 공정거래법상 대규모기업집단과 지주회사집단
(2) 개별규제 내용
공정거래법상 지주회사는 “주식의 소유를 통하여 국내회사의 사업내용을 지배하는 것을 주된 사업으로 하는 회사”로 정의되며 (2조 1의2), 이 중 규제대상은 ① 자산총액이 1,000억원 이상이고,
② 보유하고 있는 자회사 주식가액의 합이 총자산의 50% 이상이 되는 지주회사이다.
공정거래법에는 지주회사의 행위도 규제한다. 부채비율은 100%
를 초과할 수 없으며, 자회사에 대한 지분율은 50%(상장법인 또는 협회등록법인인 자회사의 경우 30%) 이상, 손회사 금지, 금융자회 사 금지 등이 이에 속한다. 다만 자회사와 손회사간에 생산-판매
단계에서 수직관계에 있는 경우는 손회사 금지 조항의 예외로 인 정받는다. 더불어 대규모기업집단의 경우 지주회사로 전환하기 이 전에 계열사간 채무보증을 해소해야 한다.
2. 지주회사규제 평가
(1) 근거 없는 지주회사규제
기업은 경영효율성 측면에서 지주회사, 입헌군주형 경영조직, 아메바형 경영조직 등 경영조직을 자유롭게 선택할 수 있어야 하 는 한편, 경영조직의 형태와 관계없이 경쟁제한적인 결과를 유발 하는 행위에 대해서는 규제를 받아야 한다. 현행 지주회사규제는 지주회사라는 특정 경영조직의 구조 및 행위에 대한 직접적 규제 로서 기업의 경영조직 선택의 자유를 제한하고 있다.
지주회사에 대한 규제는 지주회사로의 전환과 관련된 문제와 새로운 지주회사의 설립에 관한 문제로 구분할 수 있다. 이에 대 한 평가는 기존 경제력집중 억제시책과의 일관성에 대한 평가와 경쟁정책으로서의 적합성에 대한 평가로 구분된다. 지주회사규제 는 경제력집중 억제시책의 일종이므로 기존 대규모기업집단에 대 한 규제와 일관성이 있어야 한다. 한편, 경제력집중 억제시책의 일종으로서 기업의 경영조직 선택에 대한 규제인 지주회사규제가 경쟁정책으로서 적합하지 않다면 공정거래법상의 지주회사규제도 폐지되어야 한다.
1) 대규모기업집단과 지주회사집단
먼저 현행 지주회사규제가 없는 상황에서 대규모기업집단을 지
주회사집단으로 인정해 보자. 이들이 여전히 경제력집중 억제정책 의 대상으로 남는 상황에서 현행 경쟁정책 측면에서 어떠한 추가 적인 문제가 발생하는가? 경영조직과 관계없이 모든 경쟁제한적 인 행위가 경쟁정책의 규제대상이 되지만, 특별한 근거가 없는 한 경영조직 형태가 경쟁정책의 규제대상이 될 수는 없다.
구체적으로 대규모기업집단의 지주회사로의 전환에 관해 살펴 보자. 현행 지주회사규제는 대규모기업집단이 지주회사집단으로 전환할 유인을 제공하지 않는다. 경제력집중 억제시책의 대상은 대규모기업집단(자산 5조원 이상의 기업집단)이다. 기존 대규모기 업집단의 지주회사집단으로의 전환에 있어 규제상의 혜택은 출자 총액제한을 받지 않는다는 것이다. 지주회사에 출자총액제한을 적 용하지 않는 데는 기존 대규모기업집단이 지주회사집단으로 전환 할 수 있는 여력을 준다는 의미 외에도 지주회사가 그 요건을 만 족시키면서 지주회사집단을 확장하기는 어려울 것이라는 예측이 깔려있다고 할 수 있다. 그러나 출자총액제한이 대규모기업집단의 확장억제에 효과적인 정책인가라는 논란이 분분하고 다양한 예외 규정으로 인해 사실상 유명무실화된 상황에서 출자총액제한을 적 용하지 않는 것이 규제 측면에서 대규모기업집단보다 지주회사가 유리한 조건이 되지는 않을 것이다. 또한 손회사 금지라는 현행 지주회사규제는 사실상 지주회사집단의 출자를 제한하는 규제이 기도 하다.
경제력집중 억제측면에서 현행 지주회사규제는 근거가 없다. 대 규모기업집단이 지주회사로 전환하는 경우 다음과 같은 의문이 제기된다:
◦지주회사로의 전환이 추가적인 규제대상인가? 또는 지주회사로의 전환 이 시장에 추가적인 경쟁제한성을 유발하는가?
기존 대규모기업집단은 실질적 지배력과 규모를 기준으로 규정 된다. 그런데 기존 대규모기업집단은 피라미드 출자를 근간으로 성립된 사실상의 사업지주회사 집단이다. 이들이 순수지주회사 집 단으로 전환할 경우에도 해당 지주회사집단은 여전히 대규모기업 집단에 포함되어 경제력집중 억제정책의 대상으로 남을 것이다.19) 한편, 경제력집중 억제의 일환으로 대규모기업집단을 지정하고 차 별적 규제를 실시하는 한편, 사업지주회사인 대규모기업집단이 순 수지주회사 집단으로 전환하더라도 여전히 대규모기업집단으로 남게 되는 상황에서 사업지주회사인 대규모기업집단과 지주회사 집단을 경쟁정책적 규제 측면에서 구분할 이유가 없다. 즉, 경영 조직이 변화한다는 이유만으로 지주회사를 제한적으로만 허용하 는 근거가 없다. 공정거래법상 기업집단과 지주회사집단의 차이점 은 전자는 사업지주회사이고 후자는 순수지주회사 집단이라는 것 뿐이다. 그렇다면 순수지주회사 집단의 경제적 폐해(정확히는 경 쟁제한성)가 사업지주회사 집단의 경제적 폐해보다 크다는 것인 데 지주회사가 사업을 영위하는가의 여부가 경제적 폐해에 영향 을 미친다는 이론적‧실증적 근거는 없다. 따라서 경쟁정책 측면에 서 기존 대규모기업집단이 지주회사로 전환하는 것을 억제할 근 거는 없으며 이는 이들의 지주회사로의 전환에 규제(자회사 지분 50% 이상, 부채비율 100% 이하, 손회사 금지, 금융자회사 금지 등)를 가할 근거가 없음을 의미한다.20)
19) 공정거래법상 지주회사는 자산의 50% 이상을 자회사 지분 보유에 사용하는 회사이다. 그런데 이는 자산의 대부분을 피지배회사의 지분 보유에 사용하는 문자 그대로 의미의 ‘순수’지주회사로 보기도 어렵다.
20) 반대로 현행 지주회사규제를 충족시키는 지주회사집단(지주회사의 경우 자 산의 50% 이상이 자회사 지분, 자회사 지분 50%, 부채비율 100% 이하, 손회 사 금지)은 대규모기업집단이 유발한다고 상정되는 경제력집중의 문제를 발 생시킬 여지가 극히 적다. 따라서 지주회사집단이 대규모기업집단에 포함될 근거가 희박하다. 따라서 현행 요건을 만족시키는 지주회사집단은 대규모기
경제력집중 억제시책의 합리성 여부를 차치하고라도 논리적으 로 현행 경제력집중 억제시책이 경제력집중 억제에 충분한 규제 라면 (기존 대규모기업집단이 전환한 지주회사집단은 대규모기업 집단이므로) 지주회사를 추가적으로 규제할 이유가 없으며, 만약 현행 경제력집중 억제시책이 불충분하다면 이는 해당 규제의 문 제이지 경영조직의 일종인 지주회사의 문제가 아니다.
2) 여타 기업집단의 지주회사로의 전환
한편, 지주회사의 자산규모가 1,000억원 이상이고 지주회사집단 의 자산규모가 5조원 미만인 경우 해당 지주회사집단은 대규모기 업집단에 대한 규제의 대상은 아니지만 지주회사규제의 대상이 된다. 그런데 자산규모가 5조원 미만인 기업집단은 경제력집중 폐 해가 적다는 의미에서 규제대상에서 벗어나 있었다. 이들 기업집 단이 지주회사집단으로 전환했다는 이유만으로 지주회사규제를 받는다는 의미는 이들이 경제력집중 억제의 대상이 된다는 의미 인데 그 근거가 불분명하다.
3) 지주회사의 설립
지주회사라는 경영조직이 다른 경영조직과는 상이하게 시장경 쟁에 영향을 미친다는 근거는 없다. 따라서 지주회사의 설립을 제 한하는 규정도 그 근거가 없다.
4) 지주회사집단과 기업결합규제
경쟁정책상 기업결합규제와 지주회사집단간의 관계를 살펴보 자. 지주회사의 확장은 기업결합규제의 대상이다. 따라서 지주회
업집단에서 제외되어야 한다.
사는 대규모기업집단에 대한 규제와 더불어 기업결합규제도 받는 다. 경제력집중 억제시책과 기업결합규제의 운용간에 괴리가 존재 하며 그 원인은 경제력집중 억제시책과 경쟁정책간의 상충에서 발생하지만21) 원칙적으로 지주회사도 기업결합규제의 대상이다.
따라서 지주회사규제는 시장구조를 평가하는 기업결합(주식취득, 자산양수, 임원겸임 등) 규제로 대체하면 된다.
(2) 재무구조에 관한 제약 : 부채비율
지주회사의 부채비율에 관한 규제의 배경에는 지주회사는 자회 사의 지배를 주사업으로 하기 때문에 지주회사의 부채가 자회사 의 자본화되는 현상을 방지하는 한편, 부채를 통한 지주회사집단 의 확장을 방지한다는 데 있다.
경쟁정책 측면에서 지주회사집단의 확장이 관심의 대상이 되는 경우는 관련시장에서 경쟁제한성을 갖는 경우이며, 부채비율이 사 전적으로 시장경쟁을 제한한다는 근거는 없다. 따라서 부채비율 제약은 경쟁제한성보다는 경제력집중을 억제하기 위한 규제인데, 그렇다면 사실상의 사업지주회사인 기존 대규모기업집단들의 부 채비율을 규제하지 않는 이유가 무엇인가? 부채비율로 인한 재무 구조 악화가 지주회사 또는 피지배회사의 주주들 또는 채권자들 에게 영향을 줄 수는 있다.22) 23) 그러나 이는 경쟁정책의 대상이 아니다.
부채비율 규제의 근본적인 문제는 부채비율은 금융시장의 발달
21) 경제력집중 억제시책과 기업결합규제에 관해서는 서정환(2002) 참조.
22) 한편 지주회사집단화한 대규모기업집단은 여전히 대규모기업집단이므로 주 채무계열 지정제도 등을 통한 채권자의 감시가 가능하다.
23) 지주회사의 주주문제에 관해서는 이동원(1999) 참조.