을 설정하거나 집행을 감독함으로써 지방정부가 책임 있게 재정지 출을 관리하는 권한의 유효성을 제한한다. 정부 간 재원을 이전할 때 그 사용범위 및 방법을 명시하여 지방정부 재정지출 결정에 영향 을 미친다.12) 지방정부의 조세수입 비중 역시 유효한 과세권한에 대 한 정확한 정보를 제공하지 못한다. 중앙정부는 지방정부의 세원 및 세율결정권을 제한함으로써 재정자율성을 크게 약화시킨다. 세율결 정권이 있는 국가들도 이전재원과의 연계 등 다양한 이유에 의해 자 율적 권한을 빈번하게 행사하지는 않는다. 세원공유제도를 채택한 국가들의 개별 지방정부는 그 조세수입을 변화시킬 독자적인 조치 를 취할 수 없으며 공유비율결정에 대한 권한 등 세원공유 방식에 따라 지방정부의 권한의 크기는 달라질 수 있다.
해 조세수입의 자율성의 크기가 결정된다. 따라서 조세비중에 대한 결정권한이 형식적인지 실질적인지를 다시 판단해야 한다. 세원의 결정권한이 있더라도 중앙정부가 세수의 상한선을 설정하여 규제하 거나 세율 결정권이 중앙정부가 정한 범위 내에서만 가능하다면 지 방정부의 자율성은 제한을 받는다. 각 국가들의 세원과 세율 결정에 대한 특수한 상황을 수평적으로 비교하기는 매우 어렵기 때문에 지 방세수 중에서 지방정부가 세율결정 권한을 행사할 수 있는 세수의 비중만을 두 번째 열에 제시한다.14) 국가형태와 관계없이 각국은 제 한된 범위에서나마 평균 60% 이상의 지방세수에 대하여 세율결정 권한을 갖는다. 우리나라 지방정부는 중앙정부가 탄력세율의 운영 범위를 결정하므로 부분적인 세율결정권한을 보유하며 그 크기는 OECD 국가의 평균수준이다.
지방정부의 자체재원과 지출수요의 차이를 메우기 위하여 이전재 원을 이용한다. 모든 지방정부가 충분한 자체재원을 확보하여 지출 수요를 충당하는 것이 항상 바람직할 수는 없다. 각 지방정부의 경 제력이 상이한 경우 불가피하게 발생하는 재정력의 격차는 이전재 원으로 해소할 수 있으며 지방공공서비스가 외부성을 초래하는 경 우 과소공급을 해소하기 위해 이전재원으로 보조하는 것이 사회적 으로 더 바람직할 수 있다. 재정자율성 측면에서는 대체로 지방정부 의 자체수입의 비중이 높을수록, 이전재원 중에서는 지방정부가 전 적인 사용용도 결정권을 갖는 일반재원의 비중이 높을수록 분권화 가 진전된 것으로 판단할 수 있다.15)
14) 세원공유제도를 이용하는 경우에도 지방수입 부분을 결정할 때 지방정부가 전적 으로 권한을 갖는지, 지방정부의 동의를 필요로 하는지, 혹은 중앙정부가 권한을 갖는지에 따라 지방정부의 자율성 크기가 달라진다.
15) 이전재원의 자율성을 판단하는 다른 중요한 기준은 이전지출이 법률에 의해 강
이에 대한 각 국가의 자료는 <표 12>의 세 번째와 네 번째 열에 제시한다. 총조세수입에서 총이전재원이 차지하는 비중은 국가형태 에 관계없이 평균 20% 미만이며 연방국가가 평균 19.2%로 평균 15.7%인 단일국가보다 조금 더 높다. 하지만 이전재원 중에서 사용 용도를 제한하지 않는 일반재원의 비중은 국가형태에 따라 크게 차 이가 난다. 연방국가의 평균은 27% 수준인 데 비하여 단일국가의 평균은 56%에 이른다. 우리나라 이전재원 비중은 34.4 %로 단일국 가 평균 15.7%보다 상당히 높은 수준이며 동시에 일반재원 비중도 72.3%로 상당히 높은 편이다. 이렇게 다른 국가와 차별화되는 가장 큰 이유는 조세수입을 전혀 갖고 있지 않은 교육자치단체의 재정을 지방정부 재정에 포함하고 있기 때문으로 판단된다. 만일 교육재정 을 제외한다면 단일국가의 평균수준과 유사하게 될 것이다.
이상을 정리하면 지방정부 조세수입 비중은 연방국가가 단일국가 보다 더 높으며 이전재원의 비중은 연방국가가 조금 높지만 이전재원 중 일반재원비중은 단일국가가 더 높다. 이와 같이 각국 지방정부의 재정자율성은 다차원적인 고려가 필요하며 각각에 인위적인 가중치 를 부여할 수밖에 없으므로 국가 간 분권화 정도를 비교한다는 것은 매우 어려운 일이다.16) <표 12>의 마지막 열은 첫째 열과 둘째 열을 곱하여 구한 것으로 총조세수입에서 자율적 조세수입이 차지하는 비 중이다. Blochliger(2006)는 이 비중을 재정자율권을파악하는 가장
제적으로 이루어지는 것인지 혹은 이전해 주는 정부가 매년 정책적 판단에 근거 하여 결정하는 것인지를 파악하는 것이다. 우리나라의 경우 주요 이전재원인 지 방교부세는 법률에 의해 내국세의 일정비율을 지방정부에 이전하도록 규정하고 있다.
16) 재정분권을 파악하기 위해서는 이상의 논의와 더불어 지방정부가 재정적자를 운 영할 수 있는지 또는 지방채 발행의 자율권을 갖는지 등 재정운영과 관련된 사 항도 함께 고려해야 한다.
적합한 지표로 간주하였다. 이 지표의 연방국가 평균이 단일국가 평 균보다 50% 정도 더 높으며 우리나라는 단일국가 평균 수준이다.
❙ 표 12. 지방재정분권 지표(2002년)
(단위: %)
구 분 총지방세수입/
총조세수입
세율결정권/
총지방세수입
총이전재원/
총조세수입
일반재원/
총이전재원
자율적 조세수입/
총지방세수입
연방 국가
호주 31.4 58.8 11.0 13.1 18.5
오스트리아 18.4 7.6 15.2 19.0 1.4
벨기에 27.8 69.7 11.1 5.3 19.4
캐나다 44.1 94.1 17.5 43.9 41.5
독일 28.7 14.2 12.8 43.4 4.1
멕시코 3.4 100.0 43.4 40.8 3.4
스위스 43.1 94.0 23.4 21.4 40.6
평균 28.1 62.6 19.2 26.7 18.4
중위값 28.7 69.7 15.2 21.4 18.5
단일 국가
체코 12.5 9.6 12.4 0.0 1.2
덴마크 35.6 90.7 13.4 56.3 32.3
핀란드 21.5 89.9 12.1 90.8 19.3
프랑스 10.0 89.8 8.6 88.3 9.0
그리스 0.9 64.6 4.1 0.0 0.6
아이슬란드 25.2 91.2 1.9 79.0 23.0
이태리 16.4 64.7 19.1 55.1 10.6
일본 26.0 79.8 - - 20.7
한국 18.9 64.3 34.4 72.3 12.2
네덜란드 3.6 99.2 27.8 26.4 3.6
노르웨이 12.9 100.0 11.3 55.1 12.9
폴란드 17.5 23.2 37.9 70.5 4.1
포르투갈 6.0 44.0 7.9 88.6 2.6
스페인 26.6 64.8 19.4 79.9 17.2
스웨덴 32.1 100.0 9.4 - 32.1
터키 6.5 0.0 15.8 22.7 0.0
영국 4.5 100.0 - - 4.5
평균 16.3 69.2 15.7 56.1 12.1
중위값 16.4 79.8 12.4 63.4 10.6
자료: Blochliger(2006), p.26.