반영하거나 혹은 흡연자나 음주자의 의료비 등 사회에 부과되는 비 용을 부담시키려는 조세는 그 비용이 발생하는 정부계층에 할당해 야 한다. 모든 계층의 정부가 비용을 초래한 경제주체에게 과세하는 것은 공평성과 효율성 측면에서 필요할 뿐 아니라 납세자의 순응성 을 위해서도 필요하다. 예를 들어 지방도로건설재원을 위한 과세는 지방정부에 할당하는 것이 적합하며 고속도로건설재원을 위한 과세 는 중앙정부에게 할당하는 것이 효율적이다.
그렇지만 현실에서 대부분의 재정지출은 재원확보를 위한 편익과 세와의 연관성이 매우 느슨하다. 편익과세가 명확하지 않더라도 편 익원칙은 지방정부의 조세구조를 결정하는 데 중요한 고려사항이다. 편익원칙을 따를 때 직면하는 문제는 지방세를 개인과 기업 중 누구 에게 부과할 것인지 그리고 개인에게 부과되는 일반적인 조세는 주 거지역과 근무지역 중 어디에서 과세할 것인지를 결정하는 것이다. 즉 어떤 방법이 편익과의 연관성이 상대적으로 높은지를 판단하는 것이 중요하다.
먼저 지방정부가 제공하는 공공서비스의 소비자는 대체로 기업 이라기보다 개인이다(McLure, 2001). 그러므로 법인소득에 대한 지방 정부의 과세 혹은 생산지원칙에 따른 소비세는 지방세로서 적절하 지 않다. 만일 지방정부가 편익과 연관되지 않는 조세를 기업에 부 과하면 조세수출, 경제행위 입지의 왜곡, 공공서비스 수준의 왜곡 등 여러 부작용이 초래될 수 있다. 특히 지방정부가 제공하는 편익 이 법인세의 세원인 기업이윤과 연관된 것으로 판단하는 것은 무리 이다.
지방정부가 재정지출에 따른 편익에 과세하거나 지리적으로 이동 불가능한 경제행위에 과세한다면 경제행위의 입지는 조세에 의해
영향받지 않는다.26) 하지만 재정지출의 편익을 반영하지 않는 조세 수출은 불공평할 뿐 아니라 투표권을 갖는 거주자가 공공서비스에 대해 지불해야 할 조세가격을 낮추게 되어 공공소비와 민간소비 사 이의 선택을 왜곡시킬 것이다. 편익이 공공서비스에 느슨하게라도 연결된다면 공평성 측면에서 적절하며 공공서비스 수준에 대한 적 절한 정치적 결정을 유도할 것이다. 물론 편익과세는 한계에서 편익 을 반영하여야만 경제적 선택의 왜곡을 초래하지 않는다.
공공서비스의 대부분은 근무지가 아니라 주거지에서 소비된다 (McLure, 2001). 따라서 주거지원칙의 소득세와 소비지원칙에 입각한 소비세가 지방세로 적절하다. 중앙정부가 소득세를 과세하는 경우 에 중앙정부의 도움으로 주거지원칙에 따라 소득세를 징수하는 것 은 큰 어려움이 없다. 하지만 지방정부가 누진적 소득체계를 채택하 는 것은 적절하지 않다. 소득이 증가할 때 재정지출에 대한 편익이 소득보다 더 크게 증가할 것으로 가정하는 것은 적합하지 않은 것으 로 판단된다. 같은 논리로 재산에 대한 지방세를 누진체계로 구성하 는 것은 적절하지 않다.
지방정부가 소비세를 과세하는 경우에는 지역경계에서 조세수입 의 귀속문제가 발생할 수 있다. 주민이 주거하면서 공공서비스를 소 비하는 지역에 조세수입이 귀속되지 않고 구매가 이루어진 주변지 역에 귀속된다면 소비세수 확대를 위해 건전하지 못한 조세경쟁을
26) 재정지출의 편익이 수출된다면 그 편익과 관련된 조세수출은 효율성을 감소시키 지 않는다. 또한 이동 불가능한 세원에 과세한다면 조세는 그 지역에 거주하지 않는 자본소유자 혹은 토지소유자에게 전가된다.(물론 장기적으로 자본이 이동 가능해져서 자본소유자에게 조세를 부과하는 것은 어려워질 수 있다) 어떤 지역 이 과세된 상품의 전국 시장점유율이 높다면 조세는 다른 지역의 소비자에게 수 출될 것이다. 그런 경우 수요가 비탄력적이라고 하더라도 경제행위입지의 왜곡 은 발생하지 않는다.
유도하게 된다. 이러한 문제는 지방세를 부과하는 지역의 규모가 작 을수록 더 확대될 것이다. 따라서 광역자치단체에 적합할 수 있는 조세가 기초자치단체에는 부적절할 수 있다.
중앙정부와 지방정부의 조세할당에서 중앙정부가 과세하는 경우 경제적으로 중립적이지만 지방정부가 과세한다면 바람직하지 않은 경제적 왜곡을 초래할 수 있는 조세들이 있다. 그 대표적인 것은 국 제거래에 대한 관세와 앞에서 언급한 조세수출이 발생하는 경우이 다. 또한 법인소득세를 지방정부가 과세한다면 각 지방정부 사이의 법인 간 이전가격을 제어할 수 있어야 하는데 이는 지방정부의 업무 능력을 초과한다. 이와 같이 지방정부에 적합한 조세라고 하더라도 이를 행정적으로 집행하는 데 어려움을 겪을 수 있다.
지방정부가 재정지출을 위해 충분한 재원을 조달할 자주적 과세 권을 확보하는 것은 다양한 이유 때문에 어려울 수 있다. 많은 세제 는 지방정부가 과세하기에 부적절하며 적절한 일부 조세는 행정적 으로 수행하기 어렵고 행정적으로도 적합한 조세들은 충분한 조세 수입을 확보해 주지 못하기 때문이다. 예를 들어 우리나라에서 지방 소비세를 도입하는 것은 명분으로는 적절하지만 지방정부가 행정적 으로 집행하기는 곤란하다. 그러므로 행정적 어려움을 극복하기 위 하여 지방정부는 부가세 혹은 공동세 형태로 중앙정부의 행정력을 이용하곤 한다.
(2) 거시경제안정과 소득재분배
거시경제안정과 소득재분배를 위한 조세는 기본적으로 중앙정부 에 할당한다. 조세정책은 경제여건 변화에 즉각적으로 대응하기 어
렵지만 개인소득세와 법인소득세 수입은 경기와 같은 방향으로 변 동하므로 거시경제의 자동안정화기능을 수행한다. 특히 법인소득세 는 기업이윤이 경제활동에 비해 더 탄력적으로 변화하므로 자동안 정화기능 효과가 클 수 있다. 개인소득세의 감면제도와 누진체계도 경기의 자동안정화기능을 강화한다. 반면에 지방정부가 조세를 통 해 안정화기능을 수행하는 것은 효과적이지 못하다. 한 지방정부가 경기안정화를 위한 정책을 수행한다면 그 효과는 다른 지역으로 누 출된다. 또한 법적 제약 혹은 자본시장의 실질적 제약 때문에 그리 고 통화발행능력을 갖고 있지 않기 때문에 지방정부는 적자를 보전 할 대출능력이 부족한 것도 거시경제안정을 위한 조세를 중앙정부 에 할당하는 이유이다.
소득재분배기능 역시 중앙정부가 수행하는 것이 적절하다. 지방 정부가 지리적으로 이동 가능한 노동과 자본에 대해 소득재분배 목 적으로 과세를 강화하면 자본이나 생산성이 높은 인력은 다른 지역 으로 이동할 것이다. 마찬가지로 사회복지지출을 확대하면 저소득 계층의 유입을 초래하므로 경제입지 결정에 비효율을 초래한다. 또 한 지방정부가 자본과 고소득자에게 누진적인 조세를 과세하면 실 질적으로는 이동성이 떨어지는 저소득자와 토지소유자가 조세를 부 담하게 되어 의도하지 않은 조세귀착이 발생한다. 따라서 소득재분 배를 위한 조세는 중앙정부에 할당하는 것이 바람직하다.
(3) 조세할당과 역사성
현재 각국의 중앙정부와 지방정부에게 할당된 조세제도를 비교하 면 조세수입 비중의 차이보다 더 큰 차이를 나타낼 정도로 다양하
다. 각 국가에서 실행하는 조세할당의 선택은 규범적인 원칙을 일관 되게 적용한 결과라기보다는 특정한 역사적 상황에서 결정된 정치 적 거래의 산출물이다(Bird, 1999). 따라서 하나의 원칙이 모든 경우 에 적용 가능하다고 가정하는 것은 위험한 사고이다. 우리나라 국세 와 지방세의 조세체계를 재할당하는 조세개혁을 실행한다면 제도 이행과정에서의 행정비용과 납세자 순응비용을 고려하여 신중하게 선택하여야 할 것이다. 또한 조세행정기술의 발전과 지방재정에 대 한 정치적 환경의 변화에 따라 제도개편의 범위가 변화할 것이므로 이들을 동시에 고려해야 한다.27)
3. 특정조세의 할당에 관한 관점
특정 세원을 중앙정부와 지방정부 중 어떤 계층의 정부에 할당 할 것인가에 대해서 논리적으로 조감한다. 동시에 이러한 조세할당 을 현실에서 실행하기 위한 행정비용 측면을 검토한다(McLure, 2000;
Boardway, Roverts, and Shah, 1994; Shah, 1994).
(1) 개인소득세
개인소득세는 다양한 정부계층이 부과해도 무방하다. 중앙정부는 경기안정과 소득재분배를 위하여 누진적 소득세를 사용하는 반면, 지방정부는 소득에 대해 공공서비스의 편익에 비례하여 단일세율로
27) 우리나라의 경우 국세와 지방세의 세목과 과세내용은 여러 차례에 걸쳐 변화해 왔다. 조세제도를 개편할 때 특정 세목의 과세주체 결정과 관련된 논리적 타당 성보다는 조세수입 크기에 관한 목표가 강조된 경향이 있다.
과세하는 것이 적절하다. 지방정부의 자주적인 소득세 과세는 티부 (Tiebout)의 ‘발에 의한 투표’로 공공서비스에 대한 적절한 가격기능 을 수행할 것으로 판단된다. 하지만 지방정부가 자본소득에 대해 과 세권을 갖는다면 자본유치를 위해 경쟁적으로 자신의 세율을 인하 할 유인이 있으므로 자본시장을 왜곡할 가능성이 있다.
비록 근무지보다 거주지에서 과세하는 것이 편익원칙에 부합하지 만 모든 소득을 거주지에서 지방정부가 직접 징수하는 것은 큰 행정 비용을 초래할 수 있다. 따라서 소득세는 지방세를 포함한 모든 조 세행정을 중앙정부가 수행하고 납세자의 거주지를 기준으로 배분하 는 것이 징세비용을 줄이는 데 효과적이다.
(2) 법인소득세
법인소득세를 중앙정부가 과세하는 것은 적합하지만 지방정부에 할당하는 것은 적절하지 않다. 법인소득세로 얻을 수 있는 거시경제 안정기능과 소득재분배기능을 지방정부가 수행하는 것은 적절하지 않으며 법인소득은 공공서비스에 대한 편익을 반영하는 데 적절하 지 않다. 즉 어떤 법인기업이 누리는 공공서비스 편익이 그 기업의 이윤에 비례한다고 가정하는 것은 무리이다. 법인소득세를 중앙정 부가 과세하는 경우에도 법인이윤이 배당을 통해 개인소득에 완전 통합되지 않는다면 개인 간 형평성을 달성하는 데 부적절할 수 있 다. 법인소득세와 개인소득세가 완전 통합되지 않은 경제에서 고소 득층이 법인주식을 대부분 소유하고 있다면 법인소득세 과세로 누 진성을 강화할 수 있지만 주식을 저소득층이 소유하고 있다면 불공 평한 부담이 될 것이다.