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정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능

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연구 07-12 공공개혁 󰠏 10

정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능

주만수

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정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능

1판1쇄 인쇄/ 2007년 12월 10일 1판1쇄 발행/ 2007년 12월 14일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김종석 편집인/ 김종석 등록번호/ 제318-1982-000003호

(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화 3771-0001(대표), 3771-0057(직통) / 팩스 785-02701

http://www.keri.org

한국경제연구원, 2007 한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 3771-0057

ISBN 978-89-8031-462-1 7,000

* 제작대행: (주)FKI미디어

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목 차

요 약··· 7

Ⅰ. 서 론 ··· 15

Ⅱ. 중앙정부와 지방정부의 세원배분 현황 ··· 19

1. 조세체계와 정부계층 간 세원 이전 ··· 19

(1) 국세와 지방세의 조세체계 ··· 19 (2) 정부계층 간 세원의 이동 ··· 22 2. 국세와 지방세의 세수비중 ··· 24

3. 지방재정조정제도 현황 ··· 26

(1) 중앙정부와 지방정부의 재정조정 현황 ··· 26 (2) 일반정부와 교육단체의 재정조정 현황 ··· 28 4. 종 합 ··· 30

Ⅲ. 정부계층 간 재정규모와 재정분권의 국제 비교 ··· 35

1. 정부부문의 조세수입 비교 ··· 35

2. 중앙정부와 지방정부의 조세수입 비중 ··· 40

3. 지방정부의 재정분권 정도: 조세수입과 재정지출 ··· 45

4. 지방정부의 재정분권: 자율적 재원확보 ··· 48

(4)

목 차

Ⅳ. 우리나라 중앙정부와 지방정부의 재원배분에 대한 평가 ··· 52

1. 정부부문과 민간부문의 재원배분 ··· 52

2. 중앙정부 편중 주장과 평가 ··· 53

(1) 지방재정은 열악한가 ··· 53 (2) 지방정부의 재원확충 노력은 충분한가 ··· 60 3. 지방정부 편중 주장과 평가 ··· 66

4. 종 합 ··· 68

Ⅴ. 정부계층별 세원할당의 논리와 현실 ··· 70

1. 세원할당과 수직적 재정불균형의 의미 ··· 70

2. 국세와 지방세 할당방법 ··· 73

(1) 효율적 자원배분과 편익과세 ··· 73 (2) 거시경제안정과 소득재분배 ··· 76 (3) 조세할당과 역사성 ··· 77 3. 특정조세의 할당에 관한 관점 ··· 78 (1) 개인소득세 ··· 78 (2) 법인소득세 ··· 79 (3) 부가가치세 ··· 80 (4) 물품세 ··· 81 (5) 환경세와 자연자원세 ··· 82 (6) 재산세 ··· 83 (7) 요 약 ··· 83

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목 차

Ⅵ. 지방세의 가격기능 제고를 위한 세원배분 조정방안 ··· 85

1. 지방세와 지방교부세 관계의 재정립 ··· 88 2. 조세원리에 따른 조정방안 ··· 91 (1) 주민세 소득할의 개선과 사업소세의 강화 ··· 91 (2) 지방소비세의 도입 ··· 94 (3) 주행세와 재산세의 개선 ··· 95

Ⅶ. 결 언 ··· 98 참고문헌··· 102

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표・그림 목차

표 1. 우리나라의 조세체계 ··· 21

표 2. 연도별 국세와 지방세 비중 ··· 25

표 3. 중앙정부와 지방정부의 재정조정 현황 ··· 28

표 4. 교육비특별회계 예산의 구성(2006)··· 29 표 5. 지방자치단체교육비특별회계 세입예산 구성의 추이 ··· 30

표 6. 중앙정부・지방정부・교육자치단체의 조세수입배분(2006년 예산) ···13 표 7. 중앙정부・지방정부・교육자치단체의 재원배분(2006년 예산)··· 34 표 8. GDP 대비 총조세수입 비중 ··· 36

표 9. GDP 대비 총조세수입 비중의 증가율 ··· 39

표 10. 중앙정부와 지방정부의 조세수입 비중 ··· 42

표 11. 중앙정부와 지방정부의 조세수입 비중 증가율 ··· 43

표 12. 지방재정분권 지표(2002)··· 51 표 13. 지방세 및 자체수입으로 인건비 미해결단체(2006)··· 54 표 14. 주민 1인당 인건비 및 증가율 ··· 56

표 15. 재정자립도와 재정자주도 ··· 57

표 16. 기준재정수요액 증가율과 재정력지수 ··· 60

표 17. 지방세법상 탄력세율 ··· 62

표 18. 조세할당의 개념적 기초 ··· 84

그림 1. 지방자치단체 이전세원 ··· 22

그림 2. 지방교육자치단체 이전세원 ··· 24 그림 3. 지방정부 재정지출과 조세수입 비중(2001)··· 46 그림 4. 지방정부 재정지출과 조세수입 비중의 변화(19852001)···· 47

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요 약

국가를 효과적으로 운영하기 위하여 정부는 다양한 형태의 공공 재를 주민에게 제공한다. 지역적으로 다양하고 이질적인 선호를 갖 는 주민이 존재한다면 정부를 계층화하여 지역 특성을 반영할 수 있 는 정부구조를 갖추어야 공공재를 효율적으로 공급할 수 있다. 이러 한 논리적 근거에서 우리나라도 중앙정부와 광역자치단체와 기초자 치단체의 두 단계로 이루어진 지방정부 구조를 갖추고 있다. 중앙정 부와 지방정부로 구성된 다단계 정부체계에서 가장 핵심적인 과제 는 기능의 배분과 그 기능을 수행할 재원의 배분을 효과적으로 달성 하는 것이다. 본 연구에서는 정부계층을 중앙정부와 지방정부로 구 분하고 이들 사이에 세원을 배분하는 원칙을 규명하며 이를 우리나 라 조세제도에 적용할 방안을 모색하고자 한다.

1990년대 이후 지방자치제도가 도입되고 정착되어 가면서 중앙정 부와 지방정부의 기능과 책임을 구분하여 지방정부의 자주성을 확 립하려는 노력이 강화되었다. 지방정부가 중앙정부 혹은 다른 지방 정부로부터 자주적인 지위를 갖기 위해서는 재정의 자주성을 확보 하는 것이 중요하다. 많은 경우 재정의 자주성을 총량 개념으로 파 악함으로써 수입측면에서 지방정부의 과세권한을 확대하여 국가의 총조세수입에서 지방정부가 차지하는 비중을 높이기 위한 다양한 대안을 검토하고 부분적으로 실행에 옮겨 왔다. 그렇지만 자주적 과

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세권을 지방정부에 이양하려는 대부분의 노력은 지역 간 경제력의 격차로 인해 지방정부의 수평적 재정불균형을 심화하는 결과를 초 래할 것이라는 지적에 의해 좌절되었다. 이에 따라 자주적 과세권을 이양하기보다는 중앙정부가 과세권을 유지하면서 징수한 재원을 지 방정부의 재정불균형을 교정하는 방향으로 배분하여 이전재원의 확 대를 가져왔다.

세원배분의 합리적 개선방안을 모색하기 위해 현재의 상황을 정 확히 이해하는 것은 매우 중요한 일이다. 우리나라의 정부계층을 단 순히 중앙정부와 지방정부로 구분하여 세원의 배분현황을 파악하는 데 머물지 않고 과세권을 갖지는 않지만 세원을 이전받아 집행하는 교육자치단체의 역할을 명확히 구별한다. 또한 세원의 징수권을 할 당받은 정부와 그 세원을 집행할 권리를 부여받은 정부가 서로 다를 수 있으므로 이를 구별하여 인식하도록 하였다. 이를 통해 과세권을 갖는 중앙정부와 지방정부가 각각 총세수의 80%와 20% 내외를 징 수하지만 법률에 규정한 방법으로 세원을 이전하고 교육자치단체를 별도로 구분한다면 중앙정부가 차지하는 비중은 51%로 감소하며 지 방정부의 비중은 32%, 교육자치단체의 비중은 17%가 될 것이다. 교 육자치단체의 재정은 형식적으로는 지방정부에 포함되지만 실질적 인 권한은 중앙정부에 귀속되는 것으로 판단하는 것이 합리적이다. 또한 각 정부계층의 세외수입을 포함하고 국고보조금 등 정책적 판 단에 따른 이전재원을 동시에 고려한다면 지방정부의 비중은 39%까 지 상승한다.

OECD 국가의 중앙정부와 지방정부 세원배분은 국가를 유형별로 구분하는 경우 연방형 국가들의 지방정부 세원비중이 단일형 국가 들보다 전반적으로는 높다. 하지만 각 국가유형 내에서도 재원배분

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비중은 크게 다르며 전체적인 범위는 1.4%의 그리스부터 54.2%의 스위스까지 다양하다. 우리나라 지방정부의 비중은 상당히 낮은 수 준이었으나 지방자치제 실시 이후 그 비중이 증가하여 2003년에는 단일형 국가의 평균수준인 18.8%를 상회하는 22.4%를 나타낸다. 또 한 세원비중의 시대별 변화과정도 국가별로 매우 다양한데 우리나 라는 지방정부의 세원비중이 빠르게 증가한 편에 속한다. 조세수입 과 지출 측면 모두에서 비교 가능한 OECD 국가의 평균을 초과하며 특히 지방정부의 지출비중은 상당히 큰 편에 속한다. 단순한 세원 의 비중뿐만 아니라 세율결정권 등 지방정부의 자주적 권한을 살 펴볼 때도 역시 국가별로 매우 다양하며 우리나라는 평균을 초과 하는 수준을 유지한다. 이러한 국제 비교를 통해 확인해야 할 중요 한 사실은 국가별로 매우 다른 재원배분 구조를 갖는다는 것을 인 식하는 것이다. 비교대상 국가들의 평균 수준이면 재원배분이 적정 하고 극단적 위치에 있으면 적정하지 않다고 판단하는 것은 매우 적절하지 않은 논리이다. 오히려 지방정부가 재원의 총량이 아니라 한계에서 재원에 대한 통제력을 행사할 수 있는가에 논의의 초점 을 맞추어야 한다.

우리나라 중앙정부와 지방정부 사이의 조세할당 문제가 제기된 것은 심각한 수직적 재정불균형이 존재한다는 주장에 기인한다. 우 리나라 지방정부의 조세수입은 총조세수입의 20% 수준에 불과하여 지방정부 세출을 충족하기 위하여 중앙정부로부터 상당한 이전재원 을 받고 있다. 특히 우리나라 지방재정이 열악하다는 주장은 주로 자체재원으로 인건비조차 해결하지 못하는 자치단체가 많다는 것, 재정자립도가 매우 낮다는 것, 그리고 지방교부세 배분 후에도 기준 재정수요액을 충족시키지 못한다는 것 등을 근거로 든다. 이러한 주

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장들은 지역 간 경제력의 불평등한 배분이 불가피한 현상임을 수용 하지 않고 지나치게 감성적이거나 혹은 정부 관료가 정책적으로 조 정 가능한 통계에 의존하고 있다는 한계를 갖는다.

지방자치제의 실시 이후 정부기능의 조정과 함께 중앙정부의 세 원을 지방정부로 이양하여 지방정부의 과세자주권을 확대하려는 방 향에서 전개되어 왔고 그 과정에서 과세권을 유지하려는 중앙정부 와 확대하려는 지방정부는 지방분권의 적정수준에 대해 이견을 노 출하기도 하였으며 서로 다른 결과를 제시하는 연구들이 이루어졌 다. 지방재정이 충분하다는 주장은 주로 OECD 국가 등 국제 비교 자료를 이용한 회귀분석을 통해 도출한 결론을 근거로 한다. 하지만 이 결론 역시 OECD 국가의 지방정부 비중은 적어도 평균적으로 적 정하다는 가정을 수용하는 한계가 있다. 이와 같이 국제 비교 통계 자료를 기초로 분석한 연구들은 우리나라 지방정부의 재정이 적정 수준을 초과하고 있다고 주장하는 반면 우리나라 국내 자료를 이용 하여 지방정부 재정의 적절성을 파악한 연구들은 지방재정의 열악 성을 주장한다. 각각의 주장은 타당한 측면이 없지 않으나 이들을 재평가함으로써 그 주장들을 기초로 정부계층별 세원할당을 시도하 기에는 설득력이 미약하다는 것을 제시한다. 중앙정부와 지방정부 가 재원의 총량을 어떻게 배분하는가보다 더 중요한 것은 각 계층의 모든 정부가 한계에서 재정통제력을 갖는가의 여부임을 강조한다.

중앙정부와 지방정부의 과세권을 어떻게 배분하는 것이 바람직한 가에 대해 시공을 초월한 하나의 확정적인 대안을 제시하는 것은 곤 란하다. 과세 기법이 발전하거나, 조세의 효과에 대한 이해수준이 향상되거나, 혹은 경제가 진보하면서 중앙정부와 지방정부 사이의 합리적인 과세권 배분에 대한 견해가 변화될 수 있다. 또한 각 국가

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는 그 국가의 중앙정부와 지방정부의 관계가 진전되어 온 역사에 따 라 과세권을 서로 다르게 배분하고 있으며 일단 어떤 형태로든 배분 이 결정된 다음에 이를 변경하는 것은 비록 합리적일지라도 정부계 층 사이 및 동일 계층에 속한 여러 지방정부들 사이의 이해관계가 얽혀 있어서 매우 어렵다.

정부계층별 세원할당의 합리적인 원칙을 제공하고자 다양한 연구 자들의 세원할당 논리를 정리하고 이들을 현실에 적용하는 방안을 모색하였다. 가장 기본적인 사항은 중앙정부에게 공평한 소득분배 와 거시경제안정을 위한 세원을 할당하고 공공서비스의 편익에 대 한 가격으로 기능하는 조세는 그 공공서비스의 범위에 따라 지방정 부와 중앙정부에게 세원을 적절히 할당해야 한다는 것이다. 특히 지 방정부의 재정자주성은 지방정부의 총재정지출과 동일한 규모의 세 원을 확보할 때 달성되는 것이 아니라 공공서비스의 추가적 제공을 위한 추가적 세수확보가 가능한 것으로 충분하다는 한계에서의 재 정자주성이 필요하다. 이러한 논리적 기초를 중심으로 소득세 등 주 요 세목을 일반적으로 각각 어떻게 할당하여야 하는지와 현실 적용 방법에 대해 개괄적으로 살펴본다.

마지막으로 이러한 세원할당의 일반원리를 우리나라의 구체적 상 황에 적용하는 방안을 지방재정에 적용하여 예시적으로 제안한다. 우리나라의 지방정부가 중앙정부의 이전재원에 의존적인 것은 지방 교부세를 지방세의 가격기능이 작동할 수 없도록 배분하고 있기 때 문임을 지적하고 이를 개선하는 방안을 설명한다. 또한 주민세 소득 세할의 문제점을 지적하고 최근에 논의가 활발한 지방소득세와 지 방소비세를 도입하여 지방정부가 제공하는 공공서비스에 대해 응익 과세원칙을 부합시키는 과세방안을 제안한다. 동일한 원리를 이용

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하여 주민세 법인세할의 폐지와 사업소세의 강화 그리고 주행세의 과세표준을 유류사용량으로 전환 및 재산세 누진세율체제를 비례세 율로 전환하는 것이 지방세의 과세원리에 적절함을 설명한다.

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(전체 간지)

정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능

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Ⅰ . 서 론

국가를 효과적으로 운영하기 위하여 정부는 다양한 형태의 공공 재를 주민에게 제공한다. 지역적으로 다양하고 이질적인 선호를 갖 는 주민이 존재한다면 정부를 계층화하여 지역 특성을 반영할 수 있 는 정부구조를 갖추어야 공공재를 효율적으로 공급할 수 있다. 이러 한 논리적 근거에서 우리나라도 중앙정부와 광역자치단체 및 기초 자치단체의 두 단계로 이루어진 지방정부 구조를 갖추고 있다. 중앙 정부와 지방정부로 구성된 다단계 정부체계에서 가장 핵심적인 과 제는 기능의 배분과 그 기능을 수행할 재원의 배분을 효과적으로 달 성하는 것이다. 본 연구에서는 정부계층을 중앙정부와 지방정부로 구분하고 이들 사이에 세원을 배분하는 원칙을 규명하며 이를 우리 나라 조세제도에 적용할 방안을 모색하고자 한다.

재원배분의 과제는 수입측면과 지출측면으로 구분할 수 있다. 재 원배분의 수입측면이란 정부계층 사이에 세원을 어떻게 배분할 것 인가를 결정하는 것이고 지출측면이란 재원의 최종적인 지출권한을 정부계층에 배분하는 과제를 말한다. 1990년대 이후 지방자치제도 가 도입되고 정착되어 가면서 중앙정부와 지방정부의 기능과 책임 을 구분하여 지방정부의 자주성을 확립하려는 노력이 강화되었다. 지방정부가 중앙정부 혹은 다른 지방정부로부터 자주적인 지위를 갖기 위해서는 재정의 자주성을 확보하는 것이 중요하다. 많은 경우 재정의 자주성을 총량 개념으로 파악함으로써 수입측면에서 지방정 부의 과세권한을 확대하여 국가의 총조세수입에서 지방정부가 차지

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하는 비중을 높이기 위한 다양한 대안을 검토하고 부분적으로 실행 에 옮겨 왔다. 그렇지만 자주적 과세권을 지방정부에 이양하려는 대 부분의 노력은 지역 간 경제력의 격차로 인해 지방정부의 수평적 재 정불균형을 심화하는 결과를 초래할 것이라는 지적에 의해 좌절되 었다. 이에 따라 자주적 과세권을 이양하기보다는 중앙정부가 과세 권을 유지하면서 징수한 재원을 지방정부의 재정불균형을 교정하는 방향으로 배분하여 이전재원의 확대를 가져왔다.

중앙정부와 지방정부의 과세권을 어떻게 배분하는 것이 바람직한 가의 물음에 대해 시공을 초월한 하나의 확정적인 대안을 제시하는 것은 곤란하다. 부가가치세 도입을 가능토록 만든 것처럼 과세 기법 이 발전하거나, 조세의 효과에 대한 이해수준이 증진하거나, 혹은 농업경제에서 제조업 중심 경제로, 다시 글로벌화된 디지털경제로 경제가 진보하면서 중앙정부와 지방정부 사이의 합리적인 과세권 배분에 대한 견해가 변화될 수 있다. 또한 각 국가는 그 국가의 중 앙정부와 지방정부 관계가 진전되어 온 역사에 따라 과세권을 서로 다르게 배분하고 있으며 일단 어떤 형태로든 배분이 결정된 다음에 이를 변경하는 것은 비록 합리적일지라도 정부계층 사이 및 동일 계 층에 속한 여러 지방정부들 사이의 이해관계가 얽혀 있어서 매우 어 렵다(McLure, 2001).

우리나라의 과세권 배분에 대한 논의는 중앙정부의 세원을 지방 정부로 이양하여 지방정부의 과세자주권을 확대하려는 방향에서 전 개되어 왔다. 그 과정에서 과세권을 유지하려는 중앙정부와 확대하 려는 지방정부는 지방분권의 적정수준에 대해 이견을 노출하기도 하였으며 이와 관련하여 서로 다른 결과를 제시하는 연구들이 이루 어졌다. 본 연구에서는 제기된 다양한 주장들을 검토하고 앞으로 중

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앙정부와 지방정부의 재원배분이 이루어져야 하는 조세할당의 원리 를 제시하고자 한다. 또한 이 원리에 입각하여 우리나라 지방세의 개편방안을 구체적으로 예시한다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 먼저 제Ⅱ장에서 우리나라 정부계 층별 세원배분 현황을 파악한다. 우리나라의 정부계층별 세원배분 현황을 파악할 때 교육자치단체의 존재를 인식하는 것이 무엇보다 중요하다. 교육자치단체는 형식적으로는 지방정부 재정과 연계되어 있지만 정책결정 등 실질적인 운영은 중앙정부와 연계되어 있다. 교 육관련 재정을 어떤 계층의 정부에 귀속하는가 하는 것이 정부계층 별 세원배분 비중을 파악하는 데 큰 영향을 미치므로 이를 심도 있 게 검토한다. 동시에 세원의 배분을 수입측면과 지출측면으로 구분 하여 현황을 파악한다. 제Ⅲ장에서는 정부계층 간 재정규모와 재정 분권 수준을 OECD 국가와 국제 비교를 통해 살펴본다. 국제 비교 를 통해 우리나라의 위치를 알아보는 것도 의미가 있겠지만 더 중요 한 것은 국가별로 매우 다른 재원배분 구조를 갖는다는 사실을 인식 하는 것이다. 비교대상 국가들의 평균 수준이면 재원배분이 적정하 고 극단적 위치에 있으면 적정하지 않다고 판단하는 것은 전혀 논리 적이지 못하다. 본 연구에서 국제 비교를 살펴보는 가장 큰 이유는 우리나라의 지방분권 수준이 선진국들의 평균수준에 있음을 보이고 국제 비교의 관점에서 우리나라의 지방분권을 판단하는 것이 무의 미함을 파악하는 것이다.

제Ⅳ장에서는 우리나라에서 이루어진 중앙정부와 지방정부의 재 원배분에 대해 서로 다른 시각, 지방정부의 재원이 열악하다는 주장 과 충분하다는 주장을 재평가하여 양 주장 모두 한계를 갖고 있음을 보이고자 한다. 정부계층별로 어떻게 세원을 배분하는 것이 적절한

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지에 대한 세원할당 원리와 이의 적용 방법은 제5장에 정리하여 중 앙정부와 지방정부 간 재원배분의 발전적 방향을 제시한다. 이러한 세원할당원리를 입각하여 제6장에서는 우리나라의 지방재정조정제 도와 지방세제도의 관계를 정립하는 방안을 모색하고 지방세제도의 개선방안을 주요 과제에 대해 예시적으로 제안한다. 마지막으로 제7 장에서 본 연구의 논의를 요약하고 앞으로의 추가적 연구방향을 제 안한다.

(19)

Ⅱ . 중앙정부와 지방정부의 세원배분 현황

1. 조세체계와 정부계층 간 세원 이전

(1) 국세와 지방세의 조세체계

우리나라의 조세는 국세 15개와 지방세 16개의 총 31개 세목으로 구성되며 구체적 세목을 <표 1>에 제시한다. 중앙정부가 과세권을 갖는 국세는 크게 내국세와 목적세 그리고 관세로 구분한다.1) 내국 세는 다시 직접세와 간접세로 구분할 수 있는데 직접세는 소득세와 법인세 등이 있고 간접세에는 일반소비세인 부가가치세와 개별소비 세인 특별소비세, 주세 등이 있다. 또한 교통세, 교육세, 농어촌특별 세, 그리고 2005년에 새로 도입된 종합부동산세는 특정목적에 사용 하도록 규정한 목적세이다.

지방정부가 과세권을 갖는 지방세는 크게 광역자치단체와 기초자 치단체의 과세권으로 구분할 수 있으며 자치단체 형태에 따라 세목 이 서로 달라서 도세와 시군세, 또는 특별시・광역시세와 구세로 구 분한다. 도세는 보통세인 취득세・등록세 등과 목적세인 공동시설세・

지역개발세・지방교육세로 구성된다. 또한 시군세는 보통세인 주민

1) 이러한 구분은 구체적인 법령에 따른 것이라기보다는 관습에 따른 것이며 「국세와 지방세의 조정에 관한 법률」에서 국세는 소득세・법인세・상속세・증여세・종합부동 산세・재평가세・부당이득세・부가가치세・특별소비세・주세・인지세・증권거래세・관 세・임시수입부가세・교육세・교통세 및 농어촌특별세를 포함한다. 하지만 「국세기 본법」에서는 관세를 국세에 포함하지 않는다.

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세・재산세・자동차세 등과 목적세인 도시계획세・사업소세로 이루어 진다. 같은 광역자치단체라도 특별시・광역시는 도에 비해 더 많은 13개 세목에 대한 과세권을 갖는데, 이는 보통세인 취득세・등록세・

레저세・주민세・자동차세・주행세・농업소득세・담배소비세・도축세의 9 개 세목과 목적세인 도시계획세・공동시설세・지역개발세・지방교육세 의 4개 세목이다. 그리고 자치구는 3개 세목에 대해서만 과세권을 갖는데, 이들은 보통세인 면허세・재산세와 목적세인 사업소세이다.

세원은 크게 소득・소비・재산으로 단순화할 수 있는 데 비하여 세 목이 31개나 되며 그 세목들이 서로 얽히어 상당히 복잡한 구조를 갖는다. 많은 세목들은 동일한 세원을 공유하거나 하나의 세목에 추 가로 부가하는 부가세(surtax) 형태로 되어 있다. 예를 들어, 개인소 득에 대해 국세인 소득세를 과세하며 다시 소득세액에 대해 지방세 인 주민세를 과세하거나 부동산 등 재산의 취득에 대하여 지방세인 취득세와 등록세를 동일한 세원에 부과하는 것은 비교적 단순한 경 우이다. 훨씬 복잡한 경우인 주택에 대한 보유과세의 경우 주택의 시가표준액에 대하여 시군세인 재산세와 도시계획세, 도세인 공동시 설세를 부과하며 다시 그 재산세액에 대하여 지방교육세를 부과할 뿐 아니라 시가표준액이 일정금액 이상인 경우 국세인 종합부동산 세, 그 세액에 농어촌특별세를 부과하는 등 총 6개의 세목이 과세되 기도 한다. 특히 농어촌특별세는 국세인 소득세・법인세・관세와 지방 세인 취득세・등록세 등 5개 세목의 감면세액을 과세표준으로 삼는 등 상당히 복잡한 조세체계를 갖는다.

(21)

❙ 표 1. 우리나라의 조세체계

구 분 세목(31개) 정부계층 간 세원의 이동

국세 (15개)

내국세

직접세

소득세 법인세 상속세 증여세

부당이득세 19.24% 지방교부세 재원 19.4% 지방교육재정교부금 재원

간접세

부가가치세 인지세 증권거래세 특별소비세

주세 전액 국가균형발전특별회계 재원

목적세

농어촌특별세 교통세

종합부동산세 지방교부세의 부동산교부세 재원 교육세 전액 지방교육재정교부금 재원

대외무역 관세

지방세 (16개)

도세

보통세

취득세 등록세 레저세 면허세

3.6% 교육비특별회계 재원 (서울특별시: 10%)*

(경기도와 광역시: 5%)*

목적세

공동시설세 지역개발세

지방교육세 전액 교육비특별회계

시군세

보통세

주민세 재산세 자동차세 농업소득세 도축세 주행세

담배소비세 45% 교육비특별회계**

목적세 도시계획세 사업소세

주: 1) * 특별시와 광역시의 경우 특별시세/광역시세 보통세에 대한 비율을 의미한다.

2) ** 특별시 및 광역시의 담배소비세에 국한함.

자료: 재정경제부, 󰡔조세개요󰡕, 2005; 대한민국법률(www.lawkorea.com)

(22)

(2) 정부계층 간 세원의 이동

조세체계를 복잡하게 하는 것은 동일 세원에 대한 중복과세에 국 한된 것은 아니다. 국세로 징수한 재원의 일정부분은 일반지방자치 단체 혹은 지방교육자치단체를 위한 재원으로 이전한다. 먼저 중앙 정부가 징수한 국세 세입의 일부를 지방정부에 이전하는 다양한 방 법은 <그림 1>에 제시한다. 주세를 제외한 내국세의 일정비율을 지 방교부세 재원으로 전환하는데 정부회계상 주세는 특별회계 재원이 며 나머지 세목은 일반회계 재원이다. 따라서 지방교부세는 일반회 계 내국세총액의 19.24%이다. 그 내국세의 18.3%는 보통교부세 혹 은 특별교부세로 지방정부에 교부하고 0.94%는 분권교부세의 형태 로 교부한다.2) 유사하게 종합부동산세 전액을 별도로 부동산교부세 재원으로 지방정부에 교부한다. 또한 주세 전액은 국가균형발전특 별회계 재원으로 지방정부의 지역개발사업 혹은 지역혁신사업을 보 조하는 재원으로 사용하도록 법제화되어 있다.

❙ 그림 1. 지방자치단체 이전세원

(중앙정부)

일반회계 내국세 18.3%

일반회계 내국세 0.94%

종합부동산세 전액

보통교부세+특별교부세 분권교부세

부동산교부세

지방교부세

(지방정부) 지방교부세법 제4조

국가균형발전특별법 제34조 및 제35조 주세 80%

주세 20% 지역개발사업

지역혁신사업

국가균형발전 특별회계

자료: 대한민국법률(www.lawkorea.com)

2) 분권교부세는 국가이양사업재원을 지원하기 위하여 2005년에 도입하였으며 2009 년까지 한시적으로 운영한다.

(23)

지방교육자치단체에 대한 지원은 중앙정부와 지방정부 모두에서 이루어지므로 좀더 복잡한데 그 구체적 내용은 <그림 2>에 정리되 어 있다. 먼저 중앙정부는 일반회계 내국세의 19.4%와 교육세 전액 을 지방교육재정교부금 재원으로 지방교육자치단체에 이전한다. 지 방정부도 지방교육자치단체를 지원하는데 지방교육세 전액과 특별 시 및 광역시 담배소비세액의 45%, 광역자치단체 보통세의 일정비 율을 이전한다. 광역자치단체에 따라 보통세 이전비율이 다른데 특 별시는 10%, 경기도와 광역시는 5%, 그리고 기타 도는 3.6%를 이전 한다. 기초자치단체도 교육자치단체의 재정을 보조할 수 있으나 법 률에 의해 세원 이전을 규정하지는 않는다.

지방정부인 광역자치단체와 지방자치단체 사이에서도 조세수입을 공유하는 부분이 있다. 그 대표적인 것이 재정보전금이다. 「지방재 정법」 제29조에 따라 현행 시・군에서 징수하는 광역시세와 도세 중 공동시설세와 지방교육세를 제외한 전체 세수의 27%를 재정보전금 재원으로 삼아 이들을 시・군의 인구수, 조세징수실적 등 다양한 방 식으로 시・군에 배분한다. 단, 인구 50만 이상의 시와 행정구가 설 치되어 있는 시의 경우에는 47%를 재정보전금 재원으로 한다.

(24)

❙ 그림 2. 지방교육자치단체 이전세원

교육세*

(보통교부금) (중앙정부) 일반회계 내국세의 19.4%

(보통교부금+특별교부금)

지방교육재정교부금법 제3조

지방자치단체교육비특별회계 (지방교육자치에관한법률 제4장)

지방교육재정교부금법 11조 제2항

(지방정부)

- 지방교육세**

- 특별시/광역시 담배소비세의 45%

- 특별시 보통세 10%

- 광역시・경기도 보통세 5%

- 기타 도 보통세 3.6%

주: * 교육세는 주로 부가세의 형태이며 금융・보험업자의 수익금액의 0.5%, 특별소비 세액의 30%(일부 품목은 15%), 교통세액의 15%, 주세액의 10%(일부품목은 30%)를 징수함.

** 지방교육세도 부가세 형태이며 등록세액의 20%, 레저세액의 60%, 주민세균등 할의 10%(인구 50만 이상의 시 25%), 재산세액의 20%, 자동차세액의 30%, 담 배소비세액의 50%를 징수함.

자료: 재정경제부, 󰡔조세개요󰡕, 2006.

2. 국세와 지방세의 세수비중

세목은 국세 15개, 지방세 16개로 비슷하지만 세수는 크게 차이가 난다. 2004년 현재 총조세수입은 약 142조 원이며 그중 국세가 76%

인 108조 원이고 지방세가 24%인 34조 원을 차지한다. 1980년대 후 반까지 지방세의 비중은 15% 미만이었으나 지방자치제 도입에 대비

(25)

하기 시작한 1980년대 후반에 지방세 비중이 크게 증가하여 1990년 19.2%에 이르렀다. 1990년대 중반 22%에 육박하기도 하였으나 실질 적으로 지방자치가 실시된 1995년 이후 오히려 감소하여 2000년에 는 18%에 머물다가 다시 증가하여 2004년에 22% 이상의 수준을 유 지하고 있다. 이와 관련된 구체적 통계자료는 <표 2>에 제시한다.

❙ 표 2. 연도별 국세와 지방세 비중

(단위: 억 원, %)

구 분 조세총액 국 세 지방세

세 액 비 율 세 액 비 율 1975 102,17 13,910 89.8 1,588 10.2 1985 135,314 118,764 87.8 16,549 12.2 1990 332,260 268,474 80.8 63,786 19.2 1995 720,914 567,745 78.8 153,169 21.2 2000 1,132,963 929,347 82.0 203,616 18.0 2001 1,224,327 957,928 78.2 266,399 21.8 2002 1,355,513 1,039,678 76.7 315,835 23.3 2003 1,477,262 1,146,642 77.6 330,620 22.4 2004 1,519,551 1,177,957 77.5 341,594 22.5 2005 1,567,392 1,217,347 77.7 350,045 22.3 주: 2004년까지는 결산액, 2005년은 최종예산액

자료: 행정자치부, 󰡔지방자치단체예산개요󰡕, 2006; 재정경제부, 󰡔조세개요󰡕, 2006.

국세와 지방세의 비중이 변화한 이유, 특히 2000년 이후 지방세 비중이 22%를 넘은 이유는 주로 2000년도에 도입되어 확대된 주행 세와 2001년에 도입된 지방교육세 때문이다. 그 이전에도 지방자치 제의 실시에 따른 지방재정지출 수요 증가에 대응하는 등 다양한 정 책목적을 위해 지방세제도의 개편이 있었다. 실질적으로 지방정부

(26)

의 재정수입 증대에 기여한 세제개편을 예시하면 1989년 중앙정부 재원이던 전매납부금의 담배소비세로의 전환과 1993년 지역개발세 도입을 들 수 있다.

3. 지방재정조정제도 현황

일반적으로 지방재정조정제도는 중앙정부와 지방정부 사이의 이 전재원을 의미하며 지방교부세와 국고보조금을 총칭한다. 우리나라 지방교육자치는 별도의 재원으로 이루어지므로 이를 구분하여 분석 하는 것이 재원이동의 실상을 파악하는 데 도움이 된다.

(1) 중앙정부와 지방정부의 재정조정 현황

중앙정부가 지방정부에 재원을 이전하는 방법은 크게 일반재원을 이전하는 지방교부세와 특정목적의 사용을 지정하는 보조금이 있다. 지방교부세제도는 1983년 내국세의 13.27%로 재도입된 이후 그 비 율이 증가하였다. 2000년 법정비율이 내국세의 15%, 2005년 지방양 여금의 폐지와 함께 법정비율이 19.13%로 증가하였으며 2006년에는 다시 19.24%로 상승하였다.

구체적으로 내국세의 18.3%가 전통적인 지방교부세로 그중 96%

는 보통교부세, 4%는 재해 등 특별한 재정수요를 지원하는 특별교 부세 재원이다.3) 나머지 내국세의 0.94%는 국고보조사업의 지방이

3) 2005년부터 2008년까지는 이전에 진행 중이던 지방양여금 도로사업의 보전을 위 해 8,500억 원을 우선 배정하므로 이를 제외한 나머지 재원을 사용한다.

(27)

양에 따라 필요한 재원을 보전하는 분권교부세 재원이며4) 부동산교 부세는 종합부동산세 수입을 재원으로 한다. 엄밀히 구별하면, 보통 교부세와 부동산교부세는 사용용도를 지정하지 않으므로 지방정부 의 자주적 일반재원 성격을 띠며, 특별교부세와 분권교부세는 특정 사업에 사용하도록 지정된 특정재원의 성격을 갖는다.

국고보조금은 지방정부가 제공하는 공공서비스의 외부성을 해소 하거나 중앙정부의 가치재 혹은 공공재 최저수준에 대한 선호를 반 영하고자 할 때, 그리고 행정의 효율화를 위해 중앙정부사무를 위임 하여 그 비용을 보전하고자 할 때 중앙정부가 지방정부에 제공하는 특정목적의 재원이다. 국고보조금은 사용용도와 지방비부담의무 등 사용조건을 지정하여 매년 중앙정부예산으로 정하며 국고보조사업 의 지방비부담비율은 평균 30% 수준이다.5) 국가균형발전특별회계 를 통한 보조금은 다른 국고보조금과 달리 재원을 법률에 의해 확보 하고 지방정부의 주도적인 신청에 의해 균형발전 관련사업을 지원 하는 포괄적 보조금이다.

중앙정부가 지방정부의 재정을 지원할 뿐 아니라 지방정부 사이 에서도 재정조정이 이루어지는데 광역자치단체가 기초자치단체의 재정을 조정하는 제도가 그것이다. 광역자치단체는 시도비보조금과 교부금으로 기초자치단체를 지원한다. 보조금은 사용용도가 지정된 특정목적의 재원이며 교부금은 특별시와 광역시가 지원하는 조정교 부금과 도가 지원하는 재정보전금인데 이는 법에 의해 재원을 확보 하여 용도를 지정하지 않고 기준에 따라 배분하는 일반재원이다.

4) 2005년 0.83%에서 2006년 0.94%로 인상되었다.

5) 국고보조금제도는 다양한 목적을 갖고 있으며 현재 실시가 유보되어 있지만 지방 정부의 재정상황에 따라 차등보조율을 사용하는 등 지방정부 사이의 재정형평화 기능도 내재하고 있다.

(28)

❙ 표 3. 중앙정부와 지방정부의 재정조정 현황

(단위: 10억 원, %)

연도 자체재원 이전재원

지방세 세외수입 소계 지방교부세 지방양여금 국고보조금 소계 총액

1995 15317 20746 36063 5675 1870 4109 11654 47717 (32.1) (43.5) (75.6) (11.9) (3.9) (8.6) (24.4) (100.0)

2000 20362 31531 51893 8449 3713 9893 22055 73948 (27.5) (42.6) (70.2) (11.4) (5.0) (13.4) (29.8) (100.0)

2001 26640 35983 62623 12350 4628 11178 28156 90779 (29.3) (39.6) (69.0) (13.6) (5.1) (12.3) (31.0) (100.0)

2002 31584 42285 73869 12479 4190 16219 32888 106757 (29.6) (39.6) (69.2) (11.7) (3.9) (15.2) (30.8) (100.0)

2003 33062 53124 86186 15038 4412 14255 33705 119891 (27.6) (44.3) (71.9) (12.5) (3.7) (11.9) (28.1) (100.0)

2004 34159 56388 90547 14475 3849 13496 31820 122367 (27.9) (46.1) (74.0) (11.8) (3.1) (11.0) (26.0) (100.0) 자료: 행정자치부, 󰡔지방재정연감󰡕, 각 연도

(2) 일반정부와 교육단체의 재정조정 현황

지방교육자치단체는 독자적인 과세권을 갖지 않으며 중앙정부와 지방정부가 징수한 재원을 법률에 의해 이전받는다. 재정이전과 관 련된 제도는 앞의 <그림 2>에서 설명하였으며 2006년 예산의 구체 적인 자료는 <표 4>에 제시한다. 각 계층의 정부가 교육자치단체를 지원하는 재정규모는 약 31조 원이며 그중 중앙정부가 80% 정도를 담당한다. 특히 보조금 등 정책적 고려에 따라 매년 변동할 수 있는 재원을 제외하고 법률에 의해 이전이 보장된 재원은 총교육예산의 95.7%이며 이는 국세로부터의 이전재원 78.6%와 지방세로부터의 이전재원 17.1%로 구성된다.

(29)

지방정부가 교육단체를 지원하는 일반회계전입금에는 「학교용지 확보에 관한 특례법」에 따라 개발사업이 시행되는 지역에서 부과・징 수되는 취득세 및 등록세의 일정분이 포함된다. 그 외에 학교용지부 담금과 「기반시설부담금에 관한 법률」에 따른 기반시설부담금 등은 조세는 아니지만 법률에 의해 교육단체를 지원하는 이전재원이다.

❙ 표 4. 교육비특별회계 예산의 구성(2006년)

(단위: 10억 원) 구 분 내 용 금 액

중앙정부 부담

내국세 총액의 19.4% 20,777 (66.7%)

24,622 (79.1%) 교육세

금융・보험업자의 수익금액의 0.5%

3,696 (11.9%) 특별소비세액의 30%

(일부 품목은 15%) 교통세액 15%

주세액 10%(일부품목은 30%)

보조금 등 149 (0.5%)

지방정부 부담

지방교육세

등록세액의 20%

3,747 (12.0%)

6,514 (20.9%) 레저세액의 60%

주민세균등할의 10%

(인구 50만 이상의 시 25%) 재산세액의 20%

자동차세액의 30%

담배소비세액의 50%

담배소비세의 45% 552 (1.8%)

서울특별시세 총액의 10%, 광역시세・경기도세

총액의 5%, 일반 도세 총액의 3.6% 1,040 (3.3%) 일반회계 전입금 등 1,175 (3.8%)

자료: 교육부, 󰡔교육통계연보󰡕, 2006; 재경부, 󰡔교육비특별회계의 구성 및 조세개요󰡕, 2006; 행정자치부, 󰡔지방자치단체예산개요󰡕, 2006을 이용하여 작성

(30)

교육자치단체에 대한 재정지원은 90% 이상을 중앙정부가 지원하여 왔으나 2001년 지방교육세의 도입으로 지방정부의 지원비중이 증가하 여 20% 이상을 담당하고 있다. 1990년 이후 교육단체에 대한 중앙정 부와 지방정부의 재원이전 규모에 대한 자료는 <표 5>에 제시한다.

❙ 표 5. 지방자치단체교육비특별회계 세입예산 구성의 추이

(단위: 10억 원, %)

연 도 합 계 중앙정부부담 지방정부

부담

부담비중

교부금* 보조금 중앙정부 지방정부

1990 4,132 3,797 3,793 4 335 91.9 8.1 1995 10,953 10,269 10,196 73 684 93.8 6.2 2000 15,627 14,514 14,433 81 1,113 92.9 7.1 2001 20,301 15,729 15,602 127 4,572 77.5 22.5 2002 21,475 16,621 16,481 140 4,854 77.4 22.6 2003 23,946 18,670 18,561 109 5,276 78.0 22.0 2004 27,355 21,252 21,107 145 6,103 77.7 22.3 2005 27,628 21,568 21,473 96 6,059 78.1 21.9 2006 31,137 24,622 24,597 26 6,514 79.1 20.9 주: * 중앙정부 교부금은 교부금, 지방교육양여금(1991~2005년), 교육환경개선지원

금(1998~2002년)의 합계임.

자료: 교육부, 󰡔교육통계연보󰡕, 2006.

4. 종 합

우리나라의 정부계층은 일반적으로 중앙정부・지방정부로 구분하 지만 재정적 측면에서는 지방교육자치단체를 분리하여 고려하는 것 이 합리적이다. 과세권은 중앙정부와 지방정부만 갖고 있지만 중앙 정부는 지방정부와 교육자치단체에 수입을 이전하며 지방정부도 그

(31)

수입의 일부를 교육단체에 이전해야 한다. 법률에 의해 이전한 후의 조세수입 배분을 <표 6>에 정리한다.6)

❙ 표 6. 중앙정부・지방정부・교육자치단체의 조세수입배분(2006년 예산)

(단위: 10억 원)

구 분 중앙정부 교육자치단체 지방정부

조세수입 135,334 (79.3%) (국세)

35,275 (20.7%) (지방세)

중앙정부에서 지방정부로의

이전규모

24,186 지방교부세 20,606

(내국세의 19.24%) 부동산교부세 1,020

(종합부동산세) 균특(주세) 2,560

+ 24,186

지방정부로의 재원이전 후

111,148 (65.1%) (󰠏)

59,461 (34.9%) (+)

교육재정 이전규모

24,473

교육재정교부금 24,473 + 24,473

+ 5,339

5,339 지방교육세 3,747 기타 세원공유 1,592 교육자치단체로의

재원이전 후

86,675 (50.8%) (󰠏)

29,812 (17.5%)

54,122 (31.7%) (󰠏) 주: * 균특에 의한 보조금을 포함한 보조금 총액임.

자료: 교육부, 󰡔교육통계연보󰡕, 2006; 재경부, 󰡔교육비특별회계의 구성 및 조세개요󰡕, 2006; 행정자치부, 󰡔지방자치단체예산개요󰡕, 2006을 이용하여 작성

6) 교육자치단체를 포함하여 정부계층 간 세원배분 구성의 산출은 김동기(2003), 이영・

현진권(2006) 등도 시도하였다. 이들의 출발점이 모두 국세와 지방세라는 측면에서 본 연구와 동일하지만 이전재원으로서 매년 예산에 반영하는 보조금을 포함하여 산 출하고 있으며 교육재정의 조정도 미흡하다. 보조금의 재원은 조세수입이 아니라 세외수입 등 다른 재원을 사용할 수 있으며 그 규모 역시 중앙정부의 정책에 따라 매년 달라질 수 있다. 단, 주세수입은 국가균형발전특별회계를 통해 지방의 선호가 반영된 포괄보조금으로 사용할 것이 법제화되어 있으므로 포함한다. 또한 지방교육 세 이외에도 지방자치단체는 지방세의 일부를 교육자치단체에 이전해야 한다. 따라 서 최종적인 정부계층별 세원배분 상황을 파악하기 위해서는 각 정부 및 교육자치 단체가 자율적으로 사용할 수 있는 재원의 크기를 기준으로 삼아야 한다.

(32)

2006년 예산자료를 활용하여 일차적으로 조세수입을 비교하면, 국세수입이 80%에 육박하는 비중을 차지하며 지방세 비중은 20%

남짓에 불과하다.7) 중앙정부는 법률에 의해 조세수입의 일부를 지 방정부에 이전하도록 규정되어 있는데 그 재원을 고려하면 중앙정 부 65%, 지방정부 35% 수준이다. 중앙정부와 지방정부는 각각 조세 수입의 일부를 다시 교육자치단체에 이전해야 한다. 교육자치단체 로의 재원이전 후 중앙정부 세원비중은 50.8%, 지방정부는 31.7%, 교육자치단체는 17.5%를 차지한다.

초중등교육과 관련된 지방자치단체교육비특별회계는 형식상 지방 정부의 예산이지만 지방정부가 실질적으로 교육정책에 관여할 여지 가 거의 없다. 오히려 초중등학교 교사가 국가공무원인 것에서 알 수 있듯이 교육관련 예산의 집행은 중앙정부의 정책결정에 따라 달 라진다. 그러므로 교육자치단체를 별도의 단체로 간주하지 않는다 면 엄밀한 의미에서 교육자치단체의 세원배분은 중앙정부에 귀속하 는 것으로 판단하는 것이 합리적이다. 이 경우 중앙정부의 세원비중 이 크게 증가하여 68%이며 지방정부 비중은 32%이다. 그러나 정부 의 통계발표에서는 교육재정이 지방자치단체교육비특별회계를 기반 으로 하므로 형식논리에 입각하여 교육재정을 지방정부 재정에 포 함한다. 이 경우 지방정부 비중은 49.2%에 이르게 된다.

이상에서 세입을 기반으로 하여 재원비중을 다루었다면 세출을

7) 예산자료를 사용하는 경우 세수예측의 보수성이 강한 지방세수입 비중이 적게 계 상될 가능성이 있다. 그럼에도 불구하고 결산자료를 사용하지 않는 것은 이용 가 능한 결산자료의 가장 최근 연도인 2004년 이후 지방양여금과 지방교육양여금이 폐지되고 지방교부세와 지방교육교부금의 배분규모가 확대되는 등 지방재정조정 제도에 큰 변화가 발생하여 현재 상황을 반영하는 데 혼선을 초래할 수 있기 때 문이다.

(33)

기반으로 하여 분류할 수도 있다. 세출을 기반으로 할 때 각 정부계 층 간 보조금은 그 수혜정부의 재원으로 고려하여야 하며 각 정부가 징수한 세외수입을 포함하는 것이 합리적이다. 세외수입은 중앙정 부와 지방정부뿐 아니라 교육자치단체도 수업료 등의 자체수입을 얻는다. <표 7>에 제시한 바와 같이 세외수입을 포함하면, 지방정부 비중은 22.7%로 증가하는 반면 중앙정부 비중은 76.7%로 감소한다. 이는 지방정부가 제공하는 공공서비스가 가격기능에 의해 배분되는 부분이 중앙정부의 경우보다 더 많으므로 세외수입은 조세수입만큼 정부계층 간 격차가 크게 발생하지 않기 때문이다. 정부계층 간 이 전재원에 법률에 의한 조세수입 이전뿐 아니라 각 정부계층의 정책 적 판단에 따른 보조금을 모두 추가하여 조정한다면 중앙정부 비중 은 45.2%로 줄고 지방정부 비중이 36.6%로 커지며 교육자치단체 비 중은 조금 감소한 16.1%를 나타낸다. 교육재정을 중앙정부 재정에 포함시키면 중앙정부 재정 비중이 61.4%가 되지만 지방정부에 포함 하면 지방정부 재정 비중이 54.8%가 된다.

정리하면, 우리나라 지방정부 재원비중은 세입측면에서는 31.7%

이며 세출측면에서는 38.6%이다. 이는 총조세수입에서 지방정부가 차지하는 비중인 20.7%를 훨씬 초과한다. 교육자치단체의 재원을 지방정부 재원에 포함한다면 그 격차는 더욱 확대된다.

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❙ 표 7. 중앙정부・지방정부・교육자치단체의 재원배분(2006년 예산)

(단위: 10억 원)

구 분 중앙정부 교육자치단체 지방정부

중앙조세수입

조세: 135,334 세외수입: 14,769 합계: 150,103 (76.7%)

자체수입: 1,088 비중: 0.6%

조세: 35,275 세외수입: 9,243 합계: 44,518 (22.7%) 중앙정부에서

지방정부로의 이전규모

36,965 지방교부세 20,606 부동산교부세 1,020 국고보조금 15,339*

+ 36,965

지방정부로의 재원이전 후

113,138 (57.8%)

(󰠏) 1,088 (0.6%) 81,483 (41.6%) (+)

교육재정 이전규모

24,584 교육재정교부금 24,473

국고보조금 111

+ 24,584

+ 5,880

5,880 지방교육세 3,747 기타 세원공유 1,592

기타 보조금 541 교육자치단체로의

재원이전 후

88,554 (45.2%) (󰠏)

31,552 (16.1%) (+)

75,603 (38.6%) (󰠏) 주: * 균특에 의한 보조금을 포함한 보조금 총액임.

자료: 교육부, 󰡔교육통계연보󰡕, 2006; 재경부, 󰡔교육비특별회계의 구성 및 조세개요󰡕, 2006; 행정자치부, 󰡔지방자치단체예산개요󰡕, 2006을 이용하여 작성

(35)

Ⅲ . 정부계층 간 재정규모와 재정분권의 국제 비교

본 장에서는 OECD 국가의 조세수입 자료를 이용하여 정부계층 간 재원배분 현황을 살펴본다. 먼저 국가 전체에서 조세수입이 차지 하는 비중을 중심으로 정부부문과 민간부문의 재원배분을 비교하고 중앙정부와 지방정부의 조세수입 비중을 검토한다. 이러한 단순한 재원비중은 각 정부계층 특히 지방정부의 재정자율성을 반영하는 데 한계가 있다. 좀더 심도 있게 지방정부의 재정분권 정도를 파악 하기 위하여 조세수입과 재정지출을 동시에 비교하며 재원확보 및 사용의 자율성 측면에서도 파악한다.

1. 정부부문의 조세수입 비교

<표 8>은 OECD 30개 국가들의 GDP에서 총조세수입이 차지하는 비중의 추이를 제시한다. 사회보장기여금을 포함하는 경우, 총조세 수입의 평균비중은 1975년 30.3%에서 2000년 37.1%로 꾸준한 증가 추세를 보이다가 2003년 36.3%로 약간 감소하였다. 구체적으로는, 2003년 스웨덴의 GDP 대비 총조세수입 비중 50.6%를 비롯하여 9 개국이 40% 이상의 비중을 나타내며 30%를 초과하는 국가들도 24 개국에 이른다. 우리나라는 멕시코를 제외하곤 가장 낮은 20% 내외 의 비중을 나타내며 2003년에는 25.3%로 일본과 비중이 동일하게 되었다.

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❙ 표 8. GDP 대비 총조세수입 비중

(단위: %) 구 분 사회보장기여금 포함 사회보장기여금 불포함 연도

국가 1975 1985 1995 2000 2003 1975 1985 1995 2000 2003 캐나다 31.9 32.5 35.6 35.6 33.8 28.7 28.1 30.6 30.8 28.6 멕시코 - 17.0 16.7 18.5 19.0 - 15.0 13.9 15.4 15.8 미국 25.6 25.6 27.9 29.9 25.6 20.3 19.1 20.9 23.0 18.8 호주 26.5 29.1 29.8 32.1 31.6 26.5 29.1 29.8 32.1 31.6 일본 20.9 27.4 26.7 26.5 25.3 14.8 19.1 17.7 17.2 15.6 한국 15.1 16.4 19.4 23.6 25.3 14.9 16.1 18.1 19.6 20.4 뉴질랜드 28.5 31.3 36.9 33.9 34.9 28.5 31.3 36.9 33.9 34.9 오스트리아 36.7 40.9 41.1 42.6 43.1 26.5 27.9 26.3 28.1 28.6 벨기에 40.6 45.6 44.8 45.7 45.4 28.3 31.2 30.1 31.5 31.0 체코 - - 37.5 36.0 37.7 - - 22.0 20.1 21.3 덴마크 40.0 47.4 49.5 50.1 48.3 39.5 45.7 48.5 48.3 47.1 핀란드 36.8 40.2 46.0 48.0 44.8 29.5 31.4 31.8 35.9 32.8 프랑스 35.5 42.4 42.9 44.4 43.4 21.1 24.0 24.5 28.4 27.0 독일 35.3 37.2 37.2 37.2 35.5 23.3 23.6 22.7 22.7 21.1 그리스 21.8 28.6 32.4 38.2 35.7 15.4 18.4 21.9 26.4 22.8 헝가리 - - 42.4 39.0 38.5 - - 27.3 27.6 26.8 아이슬란드 29.8 28.7 32.1 39.4 39.8 29.0 28.0 29.5 36.3 36.4 아일랜드 29.1 35.0 32.8 32.2 29.7 25.1 29.9 28.1 27.9 25.3 이탈리아 26.1 34.4 41.2 43.2 43.1 14.1 22.5 28.2 30.8 30.4 룩셈부르크 37.5 45.1 42.3 40.6 41.3 26.4 33.3 31.1 30.2 29.8 네덜란드 41.3 42.8 41.9 41.2 38.8 25.5 23.9 24.4 25.2 24.7 노르웨이 39.3 43.0 41.1 43.2 43.4 29.5 34.1 31.5 34.2 33.5 폴란드 - - 37.0 32.5 34.2 - - 25.8 23.0 20.0 포르투갈 20.8 26.6 33.6 36.4 37.1 13.6 19.7 23.5 25.5 25.3 슬로바키아 - - - 34.3 31.1 - - - 20.6 18.7 스페인 18.2 26.9 31.8 34.8 34.9 9.6 15.8 20.3 22.6 22.5 스웨덴 42.0 48.2 48.5 53.9 50.6 33.8 36.2 35.1 39.1 35.8 스위스 27.4 26.1 27.8 30.5 29.5 19.5 20.1 20.3 23.1 22.0 터키 16.0 15.4 22.6 32.3 32.8 14.5 13.2 19.8 26.3 25.9 영국 35.3 37.7 35.1 37.5 35.6 29.1 31.0 28.9 31.1 29.0 OECD 평균 30.3 33.5 35.7 37.1 36.3 23.5 25.7 26.5 27.9 26.8 OECD 중위값 29.8 33.5 36.9 36.8 35.7 25.5 26.0 26.3 27.8 26.4 자료: OECD, Revenue Statistics, 2005.

(37)

사회보장기여금은 정부부문이 민간부문으로부터 징수하지만 이를 민간부문에 다시 이전할 것이므로 정부재원에서 제외하고 분석하는 것이 더 바람직할 수 있다.8) 사회보장기여금을 포함하지 않는 경우, 총조세수입의 OECD 평균비중은 1975년 23.5%에서 2000년 27.9%로 꾸준한 증가추세를 보이다가 2003년 26.8%로 약간 감소하므로 사회 보장기여금을 포함하는 경우와 유사한 추이를 나타낸다. 구체적으 로는, 2003년 사회보장기여금을 제외할 때 총조세수입 비중이 47%

에 이르는 덴마크를 비롯하여 단지 9개국만이 30%를 초과하며 일 본・멕시코・미국 등 4개국은 그 비중이 10%대에 머물고 있다. 우리 나라는 일본과 멕시코에 비하여 조금 높은 수준의 조세수입 비중을 유지하여 왔으며 2003년에는 OECD 30개국 중 여섯 번째로 낮은 수 준인 20.4%를 나타낸다.

또한 GDP 대비 사회보장기여금의 평균 비중은 1975년 6.5%에서 관찰연도 내내 꾸준히 증가하여 2003년 9.5%에 이른다. 이는 평균 적으로 각국이 사회보장부분을 강화하여 왔음을 의미한다. 2003년 사회보장기여금의 비중은 체코와 프랑스가 16.4%로 가장 높으며 16 개국이 10% 이상이며 일본도 9.7%의 비중을 나타낸다. 우리나라의 경우 2003년 4.9%로 여전히 낮은 수준이지만 국민연금이 도입된 이 후인 1995년까지 1%대에 머물다가 그 후 급격히 증가하였다.

사회보장기여금의 포함 여부와 관계없이 우리나라의 GDP 대비 총조세수입 비중은 OECD 국가에 비하여 매우 낮은 수준이며 이 자 료는 우리나라가 선진국이 되기 위해 조세수입을 증가시켜야 한다

8) 우리나라에서 사회보장기여금은 조세가 아니라 국민연금 등 4대 연금으로 징수한 다. 따라서 국내 통계자료에서 조세부담률 혹은 총조세수입을 산출할 때 사회보 장기여금을 포함하지 않는다.

(38)

는 주장의 증거로 사용될 수 있다. 하지만 1975년 이후 우리나라의 정부부문 재원은 급격한 속도로 확대되었다. 비록 조세수입으로 측 정한 정부부문의 재원 비중이 낮다고 하더라도 그 확대 속도가 급격 하면 민간부문이 감당하기 어려울 수도 있다.

<표 9>는 OECD 국가의 GDP 대비 총조세수입 비중의 증가율을 10년 단위로 나타낸다. 사회보장기여금을 포함할 경우, OECD 국가 의 GDP 대비 총조세수입 비중의 평균은 19751985년 사이에 13.6%

로 비교적 빠르게 증가하였으나 그 후 10년간은 7.3%, 다시 8년간은 3.8%로 증가율이 감소하여 1975년부터 2003년 사이에 28.6% 증가 하였다.9) 전 분석기간 동안의 증가속도는 터키가 가장 급격하여 100%를 초과하였으며 네덜란드는 오히려 그 비중이 6% 이상 감소 하였다. 우리나라는 그 기간 동안 총조세수입 비중이 67.5% 증가하 여 자료가 존재하는 25개 국가 중 네 번째로 빠른 증가속도를 나타 낸다. 특히 1995년부터 8년간의 증가율은 30.4%로 평균보다 8배 높 은 증가율이며 29개국 중 터키를 제외하곤 가장 높은 증가율을 나타 낸다. 이는 최근에 우리나라 국가경제에서 정부부문의 재원비중이 급격히 증가하였음을 의미한다.

개괄적인 상황은 사회보장금을 포함하지 않는 경우에도 별로 다 르지 않다. GDP 대비 총조세수입 비중의 평균은 19751985년 사 이에 14% 증가하여 그 증가속도가 빠른 편이었으나 그 후 10년간은 5.9%, 다시 8년간은 2.6%로 증가율이 감소하여 1975년부터 2003년 사이에 26.9% 증가하였다. 전 분석기간 동안의 증가속도는 스페인과

9) GDP 대비 총조세비중의 변화를 파악하기 위하여 비중의 증가율 대신 비중의 변 화 크기를 사용할 수도 있다. 이 경우에도 비중의 평균은 1975~1985년에 3.2%p, 1985~1995년에 2.2%p, 그리고 1995~2003년에 0.6%p 증가하여 그 증가폭이 점 차 감소하여 증가율의 경우와 유사한 모습을 나타낸다.

참조

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