지방의 공공서비스를 적절하게 공급하기 위해서는 원칙적으로 각 지방정부가 주민들을 위한 재정지출 책임을 감당할 규모의 재정수입 을 조달할 수 있는 능력을 갖추는 것이 바람직하다. 왜냐하면 지방 정부가 주민의 공공재에 대한 선호와 지불의사에 맞추어 공공재를 공급함으로써 재정책임성을 달성할 수 있기 때문이다. 하지만 각 지 방정부에게 과세자주권을 이양하는 것은 다른 형태의 효율성 손실 혹은 분배관련 문제를 초래할 수 있다(Joumard and Kongsrud, 2003).
즉 효율성 혹은 분배를 고려할 때 지방정부에 중립적으로 이양할 수 있는 과세권은 거의 전무하다. 재산세가 비교적 적절한 지방정부의 조세이지만 재정지출을 충당할 만큼 충분한 세수를 확보하지 못한 다. 일반소비세의 세원과 세율에 대한 결정권한을 지방정부에 이양 하면 조세회피 및 탈세가 증가하고 지역 간 거래를 왜곡할 수 있다. 지방정부가 소득세를 과세하게 되면 지방정부는 과세내용을 결정할 때 다른 정부계층의 재원조달 혹은 국가의 성장잠재력에 미치는 영 향을 고려하지 않기 때문에 바람직하지 않은 외부효과를 초래할 수 있다.23) 또한 지방정부의 소득세 과세는 중앙정부가 의도한 개인소 득세의 재분배효과와 다른 결과를 초래할 수 있다. 마지막으로 사용 료 및 수수료를 통한 재원조달은 시장기능을 강화하여 효율성을 증 진시킬 수 있으나 형평성 문제가 제기될 수 있다.
조세할당 문제는 특정 조세를 어떤 계층의 정부가 과세할 것인가 에 관한 것이며 구체적으로는 조세할당에 관한 선택과 세원 및 세율 의 결정 그리고 조세행정을 어떤 계층의 정부가 수행할 것인가를 결 정해야 한다. 만일 지방정부가 이 결정에 대한 통제권이 없다면 재 정지출을 충당하기에 충분한 자체재원을 갖는다고 하더라도 수직적 재정불균형이 존재하는 것으로 판단한다. 따라서 합리적 조세할당 은 지방정부가 재정수요를 만족시킬 세원을 보유하는가의 여부가 아니라 재정수입의 한계재원에 대한 통제권을 보유하고 있는가의
23) 이와 관련하여 Dahlby와 Wilson(1996)은 두 계층 이상의 정부가 동일한 세원에 과세할 때 각 정부는 자신의 과세가 다른 정부의 조세수입에 미치는 영향을 고 려하지 않기 때문에 과도하게 과세될 위험이 있으므로 각 정부계층은 과세하는 세원을 분할할 것을 제안하였다. 우리나라도 다양한 정부계층이 동일한 세원에 과세하는 경우가 많다. 소득에 대해 중앙정부와 지방정부가 과세하며 부동산보 유에 대해서는 기초자치단체, 광역자치단체, 그리고 중앙정부가 모두 과세하는 경우가 발생할 수도 있다. 이로 인한 과세목적의 왜곡은 추후 연구과제이다.
여부에 의해 판단해야 한다(McLure, 2001).24) 이러한 관점에서 수직적 재정균형이란 각 계층의 정부가 재정지출과 동일 규모의 자체적 재 원조달을 하는 것이 아니라 재원조달의 한계비용이 모든 정부계층 에서 동일해야 한다는 것이다. 지방정부가 자체적인 조세로 그 재정 지출을 수행하는 데 충분한 재원조달을 할 수 없는 상황은 재정불균 형의 결과일 수 있지만 일반적으로 중앙정부가 효율성을 향상시키 거나 가치재의 공급 등의 목적을 달성하기 위하여 지방정부에게 이 전재원 제공을 확대하기 때문이다(Dahlby, 2001).
완전한 독립적 재정자치권을 갖고 있다면 각 지방정부가 세목, 세 원, 세율, 그리고 조세행정에 대한 결정권을 보유해야 한다. 즉 독립 적 조세를 운영해야 한다. 우리나라 헌법은 조세법률주의를 천명하 여 조세의 종목과 세율뿐 아니라 과세대상･과세표준･납세의무자 등 조세의 부과와 징수에 관한 구체적 사항을 중앙정부가 결정한다. 이 는 포괄적 과세권이양이 갖는 효율성과 분배의 문제를 상당히 완화 시켜 주지만 이로 인하여 재정자치권이 훼손되고 지방정부가 재정 책임성을 구현하는 데 한계를 갖게 된다. 중앙정부는 예외적으로 지 방세를 독립적인 법률로 구분하여 지방정부가 과세할 세목과 과세 표준, 그리고 표준세율을 규정하고 탄력세율제도를 폭넓게 제도화하 여 제한된 범위 내에서 지방정부에게 세율의 결정권을 이양하며 관 련된 조세행정업무도 지방정부에 이양하고 있다. 이는 적어도 한계 에서 지방정부가 재원을 자율적으로 확충할 수 있어서 수직적 재정 불균형을 해소할 토대를 갖고 있음을 의미한다.
24) Bird(1999)도 한계에서 재원조달 능력을 할당하는 것을 중시하며 유효세율에 대 한 결정권을 재정자치권을 위한 가장 중요한 요소로 인식하였다.