계획 및 재정 측면에서 본 농정의 지방분권
2. 지방농정과 재정분권
2.1. 중앙정부와 지방자치단체의 농정 사업 재원 조달 및 지출 구조
33)지방분권이 추진되어 국가균형발전특별회계(이하 균특회계)의 사업 중 일부가 지방 자체단체에 이양됨에 따라 중앙정부와 지방자치단체 농정 예산의 재원 구조가 변화하 였다.
2020년 기준 농식품부의 재원은 6개의 정부회계(일반회계, 농업구조개선특별회계 (이하 농특회계), 균특회계, 양곡관리특별회계, 에너지및자원사업특별회계, 혁신도시 건설특별회계, 양곡관리특별회계)와 7개의 기금(농산물가격안정기금, 농지관리기금, 축산발전기금, 자유무역협정이행지원기금, 농업·농촌공익기능증진직접지불기금, 농 어업재해재보험기금, 양곡증권정리기금)에서 조달한다.34) 2020년 예산 기준, 일반회 계는 농특회계 구조개선사업계정으로 약 5조 1억 원을 전출하고, 일반지출로 6561억 원을 지출한다. 농특회계는 구조개선사업계정과 농어촌특별세사업계정(이하 농특세 계정)으로 구성된다. 구조개선사업계정은 농특세계정에서 6491억 원을 전입하고 균 특회계로 6157억 원을 전출한다. 이는 2018년과 2019년에 농특회계에서 균특회계로 전출되었던 1조 2140억 원과 1조 3565억 원보다 감소한 것이다. 농특세계정은 농지 관리기금에서 4000억 원을 전입하고 농어촌특별세로 42조 5520억 원 등을 조달한다.
2020년에 균특회계 중 지역자율계정을 재원으로 진행되던 사업 중 일부가 지방 이양 이 되어 구조개선사업계정에서 균특회계로 전출되는 예산이 감소하였다(황의식 외 2018: 40; 김정섭 외 2019: 46; 한국농촌경제연구원 2020: 46).
2020년 기준 농식품부의 재원은 전체 94개 단위 사업에 17조 1111억 원의 일반 지
33) 이 소절의 내용은 이 연구의 1, 2차년도 보고서인 황의식 외(2018), 김정섭 외(2019)를 바탕으로 한국농촌경제연구원(2020)과 3차년도 연구 결과를 참조하여 저자가 재구성하였다.
34) 농업·농촌공익기능증진직접지불기금은 2020년에 신설된 기금이고, 2019년까지 있었던 농가소득 보전직접지불기금은 전액 삭감되었다(농림축산식품부 2020).
출로 사용된다. 이 중 농특회계는 4조 4152억 원과 59개 단위 사업으로 가장 큰 비중 을 차지하고 있다. 균특회계는 2020년에 7개 단위 사업에 6819억 원의 일반지출 규모 이고, 2018년과 2019년 일반지출 규모 1조 3434억 원, 1조 4153억 원, 단위 사업 수 12개, 15개보다 감소하였다. 이는 지방자치단체로 이양되어 농식품부 예산의 세출 구 조에도 영향을 준 것으로 볼 수 있다(한국농촌경제연구원 2019: 81, 2020: 48).
지방분권으로 영향을 받을 수 있는 농정 사업은 지방자치단체가 사업 시행 주체이고 지방자치단체에 지원되는 사업이다. 한국농촌경제연구원(2020)에 따르면, 2020년 기 준 농식품부의 보조금 예산은 7조 5160억 원으로 전체 재정사업 예산 중 49.1%를 차 지한다. 이 중 지방자치단체 보조금은 4조 8821억 원으로 전체 보조금 예산 중 약 65.0%를 차지하며, 민간보조금은 2조 6339억 원(35.0%)이다. 사업부문별 보조금 예 산을 보면 농업생산 부문이 5조 8326억 원으로 전체 보조금 예산 중 77.6%를 차지하 고 있다. 그 다음으로는 농촌개발 및 복지 부문이 8611억 원으로 11.5%를 차지하고 있고 연관산업 부문은 7858억 원으로 10.5%를 차지한다. 농업 생산 부문에서는 경영 안정 분야의 예산이 3조 1515억 원으로 가장 많다. 경영안정 분야에는 공익기능증진 직불금 등이 포함된다. 지방 이양 사업인 일반농산어촌개발 사업35)이 포함된 농촌개 발 및 복지 부문은 2019년 보조금 예산이 1조 3742억 원에서 2020년에 보조금 예산 이 37.3% 감소하였다.
향후 지방 이양이 더 큰 수준으로 진행이 된다면 농정 사업의 이양폭도 커질 수 있 다. 이에 따라 농특회계 등의 정부회계의 재원 조달이 어려워질 수 있어서 현행과 같이 농지기금에서 농특회계로 진출하고 농특회계에서 균특회계와 자유무역협정이행지원 기금으로 전출하는 구조에 변화가 있을 수 있다. 이는 기금의 용처에 대한 개편을 유도 할 수 있다. 하지만 기금은 설립목적에 부합하게 사용되어야 하므로 지방 이양에 대응 하기 위한 기금 재편을 검토해야 할 필요도 있다(황의식 외 2018: 43).36)
35) 일반농산어촌개발사업의 모든 내역 사업이 지방 이양이 된 것은 아니다. 지방 이양이 된 구체적인 내역 사업의 목록은 이 장의 2.3.에 나온다.
36) 본 연구에서는 기금 재편에 대한 연구는 실시하지 않았음을 밝혀둔다.
제5장 계획 및 재정 측면에서 본 농정의 지방분권 | 107 2020년 농업과 농촌 비중이 상대적으로 낮은 광역시와 제주특별자치도를 제외한 8 개 도별 농정 예산은 5조 5519억 원이고 이 중 농식품부의 균특회계를 제외한 정부회 계 재원은 2조 148억 원으로 차지하는 비중은 36.3%이고, 균특회계는 5167억 원으로 9.3%이며, 기금은 1조 55억 원으로 18.1%를 차지한다. 도 자체 예산은 2조 149억 원 으로 도 농정 예산의 36.3%를 차지하고 있어, 8개 도의 농정 예산에 대한 평균 보조율 은 63.7%이다.37)
2020년 도별 농정 예산과 2018년과 2019년의 도별 농정 예산을 비교하면 가장 큰 차이는 균특회계가 차지하는 비중이다. 2018년에는 도 농정 예산에서 균특회계가 25.2%를 차지하였고, 2019년에는 24.9%를 차지하였으나, 2020년에는 9.3%를 차지 하고 있다(황의식 외 2018: 64; 김정섭 외 2019: 53). 이는 2020년에 기존 균특회계로 진행되던 농업기반정비, 농촌자원복합산업화지원, 지역전략식품 산업육성, 반려동물 산업육성, 지역농촌지도사업 활성화 사업이 도로 이양되었기 때문이다.38) 또한, 기초 지방자치단체로 이양된 일반농산어촌개발 사업 중 일부는 도비가 매칭된 경우도 있었 으므로 2020년에 도 농정 예산에서 균특회계의 비중이 크게 감소하는 원인이 되었다.
도별 농정 예산에서 국고보조금은 2018년 79.0%, 2019년 76.6%, 2020년 63.7%
로 여전히 큰 비중을 차지하고 있다(황의식 외 2018: 64; 김정섭 외 2019: 53). 이는 아직까지 도의 농정 예산에서 국고보조금 사업을 확보하는 것이 중요한 기준이 된다는 것을 의미한다(황의식 외 2018: 65).
국고보조금이 도 농정 예산에서 차지하는 비중이 크다는 것은 향후 국고보조금이 축 소되면 도의 농정 예산이 감소할 수 있다는 것을 의미한다. 재정 이양으로 지방자치단 체의 예산이 증가함에 따라 농정 예산을 확보하려는 노력이 중요하다고 할 것이다(황 의식 외 2018: 68).
37) 이 연구의 도별 농정 예산의 범위는 황의식 외(2018), 김정섭 외(2019)와 다르다. 따라서 연도별 변화에서는 각 재원이 도 농정 예산에서 차지하는 비중을 중심으로 비교하였다.
38) 도로 이양된 사업 중 앞의 4개 사업은 기존 농식품부의 사업이고, 지역농촌지도사업 활성화는 농촌 진흥청의 사업이다.
2020년 기초 지방자치단체 농정 예산은 총 10조 2821억 원이고 이 중 균특회계를 제외한 농식품부 국고보조금은 19.5%, 균특회계 보조금은 4.7%, 기금은 3.2%를 차지 하고 있다. 도 예산은 12.9%를 차지하고 있으며 시군 자체 예산은 59.6%를 차지하여, 국고보조 비율은 27.5%이다.
황의식 외(2018: 69)를 이용하여 농정 사무 이양이 된 1년차인 2020년과 2018년 기초 지방자치단체의 농정 예산을 비교하면 전체 국고보조율은 2018년 35.8%에서 2020년 27.5%로 8.3%p가 감소하였다. 균특회계의 비중은 2018년 12.0%에서 2020 년 4.7%로 감소하였고 도비의 비중이 9.0%에서 12.9%로 3.9%p 증가하였다. 이는 기 존 농식품부와 농진청의 사업 중 지방자치단체로 이양된 6개 사업의 영향이 있다고 할 것이다. 따라서 광역 지방자치단체와 기초 지방자치단체로 이양된 농정 사업의 예산 변화에 대한 연구가 필요할 것이다.39)
호당 농정 예산은 2018년과 2020년 모두 농가 비중을 기준으로 시·군에서 농업이 차지하는 비중이 클수록 증가하다가 감소하는 것으로 나타났다. 이는 농업의 비중이 크다고 볼 수 있는 군 지역의 호당 농정 예산이 그렇지 않은 지역에 비해 반드시 크다고 볼 수는 없음을 의미한다(황의식 외 2018: 69-71).
황의식 외(2018: 73)에 따르면 광역 및 기초 지방자치단체에서 자체 사업의 비중이 큰 영역은 농산물 유통 관련 사업이다. 지방자치단체의 자체 사업 비중이 큰 사업은 국 고보조율이 낮다. 지방자치단체의 자체 예산 비중이 큰 사업은 지방자치단체가 선호한 다고 볼 수 있을 것이나, 지방자치단체 자체 예산이 큰 것은 국고보조율이 낮기 때문일 수도 있다. 아직 지방자치단체의 선호와 낮은 국고보조율 중 무엇이 더 중요하거나 큰 이유인지는 알 수 없다. 하지만, 향후 균특사업 3.5조 원이 지방에 이양되면 상대적으 로 국고보조율이 낮은 이러한 사업에서도 지방자치단체의 자체 예산 비중이 증가할 것 으로 전망할 수 있다.
39) 지방 이양된 사업의 예산 변화에 대해서는 이 장의 2.3.에서 27개 시·군을 대상으로 간략하게 다루 었다.
제5장 계획 및 재정 측면에서 본 농정의 지방분권 | 109