정부는 지방분권을 중요 국정과제 중 하나로 추진하고 있다. 농업·농촌 정책도 지방 분권의 흐름에 발맞추어 변화할 것을 요청받는다. 농정1)의 지방분권화는 재정, 계획, 거버넌스(governance) 등의 측면에서 지방의 자율성과 책임성을 중시하는 방향으로 변화를 꾀해야 한다는 점을 의미한다(김정섭 외 2019: 3-6). 그중에서도 지역의 농업 인 및 주민이 농정에 능동적으로 참여할 조건을 만드는 것, 즉 지방농정 거버넌스를 형 성하고 안착시키는 일은 오래 전부터 제기된 과제인데(김수석 외 2010; 신희권 2010;
마상진·권인혜 2014; 문유석 외 2014), 정부의 지방분권 기조와 더불어 최근 더욱 빈 번하게 거론된다.
법률에 따라 제도화된 지방농정 거버넌스 형식으로서 지방 농정심의회가 오래 전 부터 구성·운영되어 왔다. 그런데 실제적인 의미의 ‘지방농정 거버넌스’로 잘 기능하 고 있는지를 긍정적으로 평가하기는 쉽지 않다. 「농업·농촌기본법」2)이 1999년에 제
1) 이 연구에서 ‘농정’이라는 용어는 농업 정책뿐만 아니라 농촌 주민을 대상으로 하는 광범위한 분야의 정책도 포함하는 의미로 사용한다. 그럴 경우 농촌의 보건의료, 문화, 환경 등 아주 넓은 영역의 정책 이 모두 포함되기 때문에, 분석 및 논의 과정에서는 중앙정부가 추진하는 농촌 정책 중 농림축산식품 부가 주도하는 것들에 초점을 둔다.
정될 때 지방자치단체에 ‘농업·농촌발전기본계획’을 수립하게끔 규정함으로써(제42 조 ②항 및 ③항), 지방농정에도 종합적 계획 제도가 처음으로 도입되었다. ‘계획 제 도’를 뒷받침할 거버넌스 측면의 제도적 장치로서 동법 제43조에 지방자치단체 수준 의 농정심의회3)를 구성하도록 규정하였다. 그리고 농정심의회의 우선적인 기능은
‘농업·농촌발전기본계획’을 심의하는 것으로 정하였다. 그렇지만 지방 농정심의회는 여러 법령에 따라 부여된 역할을 능동적으로 수행하지 못하고 있다. 일부 소수의 사례 를 제외하면, 대개 ‘농업·농촌발전기본계획’을 형식적으로 심의하거나, 농업인후계자 육성사업 대상자 선정 심의 과정에 의견을 내는 정도의 기능을 수행할 뿐이다.
한편, 2000년대 중반 이후 지방농정과 관련해 다종다양(多種多樣)한 거버넌스가 출현했다. 농민단체와 농업 부문 직능단체들이 1999년에 전국 수준의 ‘한국농업회 의소’를 창립하려 했다가 무산된 이후, 2010년부터는 기초 및 광역 지방자치단체 수 준에서 농업회의소를 창립하려는 시도가 계속 이어졌다. 농림축산식품부는 이 같은 움직임에 부응해 ‘농업회의소 시범사업’을 현재 33개 지역에서 시행하고 있다(설립 15개소, 준비 18개소). 이 같은 설립 운동이 표명하는 농업회의소의 성격은 ‘농업·농 촌 현장의 다양한 의견을 수렴하는 대의기구’라는 언명에서 잘 드러난다. 시범사업과 더불어 법제화 노력도 꾸준히 진행되고 있다. 과거에 여러 차례 법률 제정안이 발의 된 바 있으며, 2020년에도 법률 제정안이 발의되었다.
전라북도 진안군에서 2009년에 설립된 ‘마을만들기지원센터’는 농촌 정책과 관련 해 지방자치단체 수준에서 공식화된 중간지원조직4)이자 최초의 상설적 ‘거버넌스 조 직’5)이라 할 수 있다. 그 기원은 1990년대 지방자치제가 실시되면서 풀뿌리 주민자치
2) 현재 법률명은 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」이다. 이하, ‘농업농촌기본법’이라고 약칭한다.
3) 이하, “지방 농정심의회”라고 약칭한다.
4) 흔히 언급되는 ‘중간지원조직’들 모두가 민관협치를 표방하는 거버넌스에 참여하는 조직이라고 규정 할 수는 없다. ‘중간지원조직’이란 무엇인지부터 명확하게 합의된 개념은 없다. 다만, 현재 농촌에서 활동하는 수많은 중간지원조직들 중 ‘마을만들기지원센터’ 다수가 지방자치단체와 지역의 주민단체 연합 조직의 파트너십(partnership)이라는 관계 구조를 전제하거나 지향한다는 점에서, 거버넌스 형식이라고 말할 수 있다.
5) 거버넌스란 ‘과거의 일방적인 정부 주도적 경향에서 벗어나 정부, 기업, 비정부기구(NGOs) 등 다양 한 행위자가 공동의 관심사에 대하여 네트워크를 형성해 협력해 문제를 해결하는 방식’(오승은
제1장 서론 | 5
이 무슨 활동을 하는지를 분석적으로 그리고 포괄적으로 묘사하고 기술(記述)한 연구 는 찾아보기 어렵다. 각각의 지방농정 거버넌스 안에서 무슨 일이 일어나는가? 그 연결 망에 참여하는 거버넌스 조직은 무엇을 목표로 어떤 기능을 수행하는가? 혹은, 어떤 잠 재력이나 가능성을 지니고 있는가? 현재 진화하고 있는 지방농정 거버넌스의 흐름에 대한 구체적인 이해와 더불어, 농정에 투입되는 재정의 지방 이양과 각종 농정 사업을 편성하는 계획 등을 고려한 바탕 위에서 농정의 지방분권을 위한 정책과제와 방안을 도출할 필요가 있다.