중앙정부 권한의 지방자치단체로의 이양ㆍ위임 활성화

제 Ⅲ장에서 본 바와 같이 교육, 직업훈련, 연구개발 및 기술개발, 지식창 출 및 확산 등 지역혁신체제 구축 및 지역 인적자원개발관련 주요 정책이 중앙정부 중심으로 입안ㆍ추진되고 있어 지방자치단체 수준에서 지역 인적 자원개발 정책 기획ㆍ수립 및 집행은 자율적・주도적이기가 어려운 상태에 있다.

즉, 교육정책에 있어 시・도교육청은 지역 인적자원개발과 지역혁신체제와 밀접한 관련이 있는 고등교육과 평생교육 정책(학원 제외)에 관여할 수 없고, 시・도청은 공립대학(시립과 도립대학) 설립을 통해 일부 고등교육정책에 관 여할 수 있으나 극히 제한적이어서 사실상 시・도교육청과 마찬가지로 고등 교육과 평생교육 정책에 관여할 수 없다고 보는 것이 타당하다. 이에 따라 고등교육기관과 평생교육시설을 활용하여 지역의 필요에 부응하는 지식 창 출(knowledge creation)과 확산 전략 그리고 숙련 형성(skill formation)과 재 교육훈련(re-education and training)을 수립하기가 어려운 상태에 있다. 마찬

가지로 직업훈련을 포함한 노동정책은 특별지방행정기관인 지방노동청과 지 방노동사무소를 중심으로 집행되며, 연구개발과 기술개발 정책에 관한 대부 분의 재원 역시 과학기술부와 산업자원부를 중심으로 결정되고 집행되고 있 다. 이는 지역 인적자원개발을 위하여 중앙정부와 지방자치단체는 역할을 재 배분할 필요가 있음을 말해주는 사례이다. 중앙정부의 권한과 책임을 지방자 치단체에게 이양한 후에 궁극적으로 지방자치단체가 지향하여야 할 것은 반 드시 중앙에서 처리해야 할 사무를 제외하고는 지방자치단체가 자체적으로 지역의 인적자원개발에 관한 업무를 수행할 수 있게 하는 것이 바람직하다.

다만, 이때 중앙정부의 권한을 지방자치단체에게 이양할 경우에 어느 정도까 지 이양을 해야 하느냐가 중요하다. 지방의 권한을 확장하기 위하여 중앙정 부의 모든 권한을 지방자치단체에게 무조건적으로 이양하는 것도 바람직하 지 못하다. 왜냐하면 중앙정부는 국가차원에서 각 지역을 포함한 인적자원개 발에 관한 기본계획을 설정해야 하기 때문이다. 반대로 지방자치단체에게 중 앙정부의 권한을 전혀 이양시키지 않는다면 이것 또한 인적자원개발의 지역 화를 시도하지 않는 것과 마찬가지라고 할 수 있다.

중앙정부의 권한을 지방자치단체에게 이양할 때는 두 정부간의 균형이 필 요한 것이다. 즉, 중앙정부는 지역의 인적자원개발에 필요한 최소한의 통제 권을 행사할 필요가 있으며, 지방자치단체는 지방자치단체 나름대로 지역 인 적자원개발을 위하여 필요한 자율권을 확보할 필요가 있는 것이다. 지역 환 경 및 특성에 맞는 인적자원개발 정책을 지역 단위에서 자율적으로 기획ㆍ 추진할 수 있도록 하기 위해 국가는 반드시 국가가 담당해야 하는 사무만을 담당하고 그렇지 않은 사무는 원칙적으로 지방이양을 추진해야 하는 것이다.

다만, 지방이양이 어려울 경우에는 가급적 단체위임을 하되 이마저 어려울 경우 기관위임을 하는 것을 적극 검토하여야 할 것이다. 즉, 중앙의 권한을 지방에서 담당하도록 할 경우 이양(devolution)을 할 것인지, 위임 (d elegation)을 해야 하는지에 대한 체계적인 검토가 요구된다. 중앙정부가 지방정부에게 넘겨주기 위해서는 우선적으로 지역 인적자원개발 관련 정책 의 영역을 확정해야 한다. 그 다음에 지역 인적자원의 양성, 배분, 활용 등에 관하여 각 단계별로 중앙정부와 지방정부의 영역을 구분하여야 한다. 이와

관련된 기준으로는 먼저 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률 제3조²⁹⁾ 에서 정하고 있는 기준과 원칙을 들 수 있다. 동 법률에 의하면, ① 지방자 치법 제9조제2항 각호에 예시된 사무³⁰⁾를 지방자치단체에서 가능한 한 독자 적으로 처리하도록 할 것(독자처리의 원칙), ② 지방자치단체의 여건 및 능력 을 고려하고 지방자치단체의 의사를 존중할 것(지방의사존중의 원칙), ③ 지 방자치단체가 이양받은 사무를 자주적인 결정과 책임아래 처리할 수 있도록 이양되는 사무와 관련되는 일체의 사무를 가능한 한 동시에 이양할 것(일관 이양의 원칙) 등을 들고 있다. 다만, 이에 대해서는 이러한 원칙이 어떠한 성 격의 사무를 지방으로 이양할 것인가에 관한 원칙이기보다는 사무를 지방으 로 이양할 때 지켜야 할 기술적인 원칙이라고 비판하기도 한다(김종성 외, 2002. p57~58). 또한 지방자치법 제11조에서는 다른 법령에서 별도로 정하지 않은 이상 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무를 열거하고 있다. ① 외 교, 국방, 사법, 국세등 국가의 존립에 필요한 사무, ② 물가정책, 금융정책, 수출입정책등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무, ③ 농림・축・수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입등 전국적 규모의 사무, ④ 국가종합경제개발계 획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도・일반국도, 국 립공원등 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무, ⑤ 근로기준, 측량단

29) 제3조 (지방이양 등의 기본원칙) ①중앙행정권한의 지방이양 및 지방자치단체간의 사무배분에 있어서는 다음 각호의 원칙이 지켜져야 한다.

1. 지방자치법 제9조제2항 각호에 예시된 사무를 지방자치단체에서 가능한 한 독자적으로 처리하도록 할 것

2. 지방자치단체의 여건 및 능력을 고려하고 지방자치단체의 의사를 존중할 것 3. 지방자치단체가 이양받은 사무를 자주적인 결정과 책임아래 처리할 수 있도

록 이양되는 사무와 관련되는 일체의 사무를 가능한 한 동시에 이양할 것 4. 내지 6. (생략)

30) 지방자치법 제9조(지방자치단체의 사무범위) 제2항에서 예시하고 있는 사무는 ① 지방자치단체의 구역, 조직 및 행정관리등에 관한 사무, ② 주민의 복지증진에 관 한 사무, ③ 농림・상공업등 산업진흥에 관한 사무, ④ 지역개발 및 주민의 생활 환경시설의 설치・관리에 관한 사무, ⑤ 교육・체육・문화・예술의 진흥에 관한 사무, ⑥ 지역민방위 및 소방에 관한 사무로 크게 구분하여 열거하고 있다.

위등 전국적으로 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무, ⑥ 우편, 철도등 전국 적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무, ⑦ 고도의 기술을 요하는 검사・시 험・연구, 항공관리, 기상행정, 원자력 개발등 지방자치단체의 기술 및 재정 능력으로 감당하기 어려운 사무가 바로 그것이다. 이외에도 구(舊)총무처(현 행정자치부)에서는 지방자치단체에 대한 광범위한 지도 조정 또는 기술제공 사무(지도・원조의 공여), 지방자치단체 상호간의 협력에 의해서도 처리가 곤 란한 사무(항만, 간척 등), 고도의 특별한 행정판단을 요하는 사무(국보・중 요문화재의 지정 등), 사회정책적 요구에 대응하기 위한 사무(실업대책・사회 보장 등), 환경의 변화에 따라 강화되어야 할 사무로서 국가의 적극적 지원 이 필요한 사무(환경보전, 경제질서 확립 등), 지방자치단체간 형평성의 조정 이 필요한 사무(지방보조금 교부 등), 기타 특별한 사유로 국가가 행하는 것 이 필요한 사무(전국적 법인의 감독 등) 등을 국가사무로 제시한 바 있다(김 종성 외, 2002. p12~13). 이와는 달리 박재희는 국가가능의 전면적인 재검토 를 주장하면서 중앙과 지방간의 기능조정원칙으로 ①주민편의 우선원칙, ② 권한과 책임의 일치, ③행정능률의 원칙, ④정책・집행분업의 원칙, ⑤이해관 계 범위의 원칙, ⑥수임능력 등을 들고 있다(김종성 외, 2002. p60에서 재인 용).

이러한 기능 조정의 문제는 지역이라는 공간에서는 곧 특별지방행정기 관³¹⁾과 지방자치단체간의 기능 중복과 권한 충돌의 해소라는 문제로 나타나 게 된다. 왜냐하면 정책이 집행되는 공간은 지역(territory)이라는 물리적 공 간이며, 지역에서 정책을 집행하는 기관은 특별지방행정기관과 지방자치단체 이기 때문이다. 특별지방행정기관의 문제는 결국 조정의 문제를 야기한다.

특별지방행정기관에 근무하는 직원의 유일한 의사전달 통로는 오직 수직적 관계만이 있을 뿐이다. 이는 인사권과 지도감독권한이 중앙행정기관에 있기

31) 중앙행정기관은 정부조직법에 의거 소관사무를 분장하게 하기 위하여 필요한 때 에는 법률이 정하는 바에 의하여 지방지청을 둘 수 있으며, 이 지방지청을 특별 지방행정기관이라고 함. 특별지방행정기관을 우리 나라에서는 기능별로 노동행 정기관, 세무행정기관, 공안행정기관, 현업행정기관, 기타행정기관의 5가지 유형 으로 구분하고 있다.

때문으로 이에 따라 특별지방행정기관은 지역 내에서 유사한 기능과 연관되 는 역할을 수행하는 다른 조직이나 기구와의 수평적 관계는 중시하지 않는 다. 물론 특별지방행정기관은 국가업무 처리에 있어 전국적인 통일성이 요청 되거나 전문성 및 특수성으로 인해 지방자치단체에게 위임하여 처리하는 것 이 적합하지 않은 경우, 국가가 지방에 그 기관을 직접 설치하여 국가사무를 효율적으로 수행하려는 제도이다. 그러나, 이와 같은 기본적 이유 이외에 특 별지방행정기관의 설치가 증대되어 가는 실제적인 이유는 중앙 각 부처의 입 장에서 볼 때 자신들의 사무를 지방자치단체에 맡기지 않고 자체의 산하조직 에 의존하는 것이 여러 가지 측면에서 유리하기 때문이다. 무엇보다, 지방자 치단체에 자기들의 사무를 의존할 필요가 없으며 특별지방행정기관을 설치할 경우 집행력도 강해질 뿐만 아니라 인력 및 예산증액이 용이하며 인사권 행 사가 가능해진다는 것이다. 즉 조직의 확대를 도모할 수 있기 때문이다.

지방자치이전에는 특별지방행정기관의 설치 의의는 자치단체가 내무부(현 재 행정자치부) 산하여서 명령계통이 다르며 전문성이 부족하고, 시도에 지 청을 둠으로써 중앙정부의 사무범위를 축소시킬 수 있다는 데 의의가 있었 으나 지방자치가 실시되고 있는 지금은 자치단체와 행정자치부의 직접적인 연계가 단절되어 있어 특별지방행정기관의 설립의미가 그만큼 축소되고 있 는 것이다. 그럼에도 불구하고 특별지방행정기관이 정비되어 있지 않고 있어 기능 재조정이 요구되고 있다. 특별지방행정기관과 지방자치단체간 사무(기 능)배분의 모델을 제시하고 있는 한 연구에 의하면(김종성 외, 2002. p65), ① 국가존립에 필수적이거나 국가전략상 필요한 사무, ② 전국적 계획에 의한 조정, 그리고 ③ 제3자적 공정성 또는 자치단체간 공평성이 필요한 사무가 아닌 경우에는 원칙적으로 지방자치단체에 이양을 하고, 국가에 필요한 사무 라고 하더라도 ① 관할구역의 특수성이 있거나, ② 중앙정부-지방자치단체간 이해의 충돌이 있거나, ③ 집행대상의 중첩성이 없으며, ④ 타 기능과의 높 은 연관성이 없을 경우에 한해서 특별지방행정기간의 기능으로 보고 그렇지 않을 경우에는 지방자치단체에 위임하도록 하고 있다(<표 Ⅵ-1> 참조).³²⁾

32) 특히 동 보고서는 환경행정, 건설행정, 노동행정, 중소기업지원기능을 중심으로 위 의 지표 를 중심으로 기능 재배분안을 제시하고 있다. 이중 노동행정을 예로 들면,

<표 Ⅵ-1> 특별지방행정기관과 지방자치단체간 사무(기능)배분시 적용 지표

기준 적 용 지 표

국가존립/ 국가전 략

외교, 국방, 사법, 조세의 국가존립에 필요한 기능인가?

국가전략상 중앙정부에 의한 국가적 공동이용 및 개발이 필 요한가?

전국적 계획에 의한 조정

전국단위의 계획에 의한 조정이 필요한가?

전국에 걸쳐 통일적으로 적용되어야 하는가?

기능수행의 결과가 전국적으로 인정되고 효력을 가지는가?

제3자적 공정성/ 공평성

제3의 기관에서 수행함으로써 객관성과 공정성을 더 높일수 있는가?

여러 자치단체간에 형평을 고려해야 하는가?

자치단체의 소속여부에 관계없이 모든 국민들에게 최소한도 수준의 서비스가 제공되어야 하는가?

관할구역의 특수성 현행 지방행정구역과 지방행정계층구조 하에서 수행하는 것 이 가능하고 효율적인가?

중앙정부-자치단체 간 이해의 충돌

중앙정부와 지방자치단체간에 이해가 근본적으로 달라서 상 호 충돌하는가?

집행대상의 중첩성 중앙정부와 지방자치단체간에 집행의 대상이 명확하게 구분 되지 않아서 상호 중첩되는가?

타기능과의 연관성 타기능과의 연관성이 높은가?

자료: 김종성 외(2002). 중앙권한의 지방이양확대에 관한 연구. p 66

지방자치단체에 이양하는 사무로는 ① 직업능력개발훈련 실시자에 대한 상담・지 도 및 직업능력개발훈련에 관한 홍보, ② 사내근로복지기금의 관리 및 지도, ③ 임 금교섭 및 단체교섭의 지도, ④ 구인・구직 개척 및 고용정보의 제공, ⑤ 직업상 담・직업지도・직업소개・취업알선 및 직업능력개발훈련 안내・상담, ⑥ 직무분석 및 적성검사의 시행 등을 들고 있다. 반면, 지방자치단체에 위임하는 사무로는 ① 직업능력개발사업을 실시하는 사업주 및 직업능력개발을 하는 근로자에 대한 비용 지원, ② 장애인고용부담금의 부과・징수 및 정산, ③ 장애인 고용의무제 실시 지 도, ④ 장애인 고용지원금・장려금의 지급 등에 관한 사항, ⑤ 노동통계 조사에 관 한 사항, ⑥ 사업장에 대한 근로감독, 사업장 노무관리 지도, 근로기준법에 의한 각종 인・허가 및 승인 업무 등을 열거하고 있다. 특별지방행정기관이 담당해야 하는 사무로는 ① 직업능력개발훈련시설과 훈련과정의 인정・지정 및 지도, ② 직 업능력개발 훈련교사의 자격관리, ③ 진폐기금 사업주 부담금의 독촉 및 체납처분 에 관한 사항, ④ 고용보험료의 체납처분 및 결손처분의 승인과 과태료의 부과에 관한 사항, ⑤ 임금체불의 예방 및 체불임금의 청산에 관한 지도, 임금채권의 지급 보장에 관한 조사・확인, ⑥ 직업정보제공사업자에 대한 지도・관리 등으로 구분 하여 제시하고 있다(김종성 외, 2000. p 207~240).