독일의 각 주의 헌법은 주의 예산제도에 관한 규범들을 마련하고 있는 데, 거의 모든 주의 관련법의 내용은 본질적으로 일치하는 부분이 많은 데, 주로 연방기본법 제110조 내지 제115조의 내용을 많은 부분 모방하 고 있다. 주헌법과는 별도로 예산에 관한 법률로서는 각 주마다 주예산 법을 규정하고 있는데, 이는 예산원칙법 제1조의 입법의무규정 때문인데 이 또한 대부분 연방예산법과 동일한 내용을 규정하고 있고 조항의 내용 또한 상당 부분 동일하게 구성되어 있다. 각 주에 직접 적용될 수 있는 연방 차원에서 제정된 예산 또는 재정관련 법률은 경제성장촉진법과 예 산원칙법 제2장의 규정내용이다. 이 밖에 주에도 적용되는 것으로는 매 회계연도마다 작성되는 예산안이 있는데, 연방의 예산안에는 주의 예산 또는 재정과 관련된 내용을 포섭하고 있기 때문에 그 적용이 인정된다 할 것이다.34)
31) Vorläufige Verwaltungsvorschrift(en) zur Bundeshaushaltsordnung, 이하 ‘Vorl. VV-BHO’로 한다.
32) Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung, 이하 ‘VV-BHO’
로 한다.
33) 법규명령을 공포할 권리는 연방정부에만 주어지고, 법규명령은 연방참의원의 동의 를 필요로 한다. 그러나 연방의회가 요구하면 이 법규명령들은 무효화된다. 자세한 내용은 연방법률로 정한다.
34) 박종수, 전게보고서, 31면 참조.
기본법상으로 마련되어 있는 예산헌법적인 규정들 간에도 성격상 차이 가 있다고 해석되는데, 제109조와 여타의 기본법상의 재정관련 조항 사 이에는 적용범위에 차이가 있다. 제109조 이외의 조항과 제109조와의 사 이에서 나타나는 중요한 차이점은, 이 규정들이 연방(정확히 말하면 연 방의 기관과 관청)만을 대상으로 할 뿐, 각 주에는 해당되지 않는다는 점이다. 이것은 각 주가 가지는 예산자율권의 원칙(기본법 제109조 제1 항)에서 나온 것이다. 즉, 각 주가 예산운영에 있어 자율적이고 독립적이 라면 각 주는 자체의 헌법에 자체적인 예산규정들을 둘 수 있다. 물론 그러한 규정들은 기본법 제109조 제2항 내지 제4항 및 그에 토대를 둔 법률들(특히 ‘예산원칙법’의 예산원칙들)에 저촉되지 않아야 한다. 달리 말하면, 기본법 제110조 내지 제115조는 각 주의 재정ㆍ예산법에 대해 원칙이나 기타 그 어떠한 법률적 원리를 제공하지 않는다는 것이다. 그 조항들이 내포하고 있는 예산원칙들(예를 들면 기본법 제110조 제1항과 제2항 및 제114조 등)은 어디까지나 연방만을 대상으로 한다.
예산의 기본원칙들의 많은 내용이 예산기본법에 반영되거나 필연적으 로 예산기본법에서 유추되어 나오는 한, 이 기본원칙들은 예산원칙법 제 1조 제2항에 따라 예산법을 실행해야 하는 연방 및 각 주의 입법자들에 게 구속력을 가진다. 이와 충돌하는 주법 또는 주헌법은 기본법 제31조 에 따라 효력을 잃는다. 이를 통해서 구현되는 법령통일의 효과는 각 주 의 차원을 넘어 전국적인 예산운영의 개선을 추구하는 사람에게는 대단 히 껄끄러운 규정일 수 있다. 그를 통해서 국가재정운영이 통합의 길을 걷게 되는 한, 그리고 여러 종류의 조세권한들이 서로를 제한하거나 얽 히는 한, 헌법이 연방과 각 주 차원의 재정균등화제도를 요구하는 한, 예 산관련 기본원칙들이 서로 동일해지는 것은 논리적으로 당연한 귀결이라 고 할 수 있다. 또한, 예산기본원칙의 통일성은 절차에 관한 법적 조건을 구성한다. 이 통일성은 거시경제적 균형이나 재정부담의 축소를 요구하는 규정들과는 달리, 그 구조상 기본법 제109조 제1항에 유래하는 주 예산 운영의 자율성이라는 원칙에 저촉되지 않는다.
또한 기본법 제110조 제2항 제1호와 연방예산기본법 제1조에 따른 법 률형식의 원칙은, 예산안이 예산법에 의해 확정되어야 함을 내용으로 한
다. 즉, 의회법에 따라 의결되지 않은 예산안은 ‘비합법적’일 뿐 아니라 무엇보다도 구속력을 가지지 못하며, 연방예산기본법 제2조, 제3조 제1 항이 의미하는 예산운영의 수단으로서 무력하게 된다. 원칙이라기보다는 법규와 관련된 것이라고 파악해야 하는 이 법률형식의 원칙은 주의 경우 에도 당연히 적용된다.
제 2 절 연방예산운용과정과 재정건전성의 원칙 1. 정책개발과 예산안의 편성단계에서의 재정건전성 요청
독일의 경우에도 예산안을 편성하는 권한은 집행부가 가진다. 연방정부 의 독점적인 예산편성권은 이미 기본법 제110조에서도 규정되어 있는 사 항이고, 연방예산기본법 제28조35)와 제29조36)에서도 집행부의 권한으 로 확정되어 있다. 연방예산기본법 제28조 제1항의 규정에 따르면 예산 원칙 등 법률상의 요건에 부합한 예산안의 편성권은 연방재무부장관이 가 지며, 연방재무부에서 작성한 예산안은 연방의회심사의 기초자료가 된다.
연방예산기본법 제27조37) 이하에서는 예산안 편성절차의 조직법적 개별
35) 제28조 [예산안시안의 설계] (1) 연방재무부는 예산요구서를 검토하여 예산안시안 (豫算案試案)을 수립한다. 연방재무부는 이해관련 부서들의 양해(Benehmen)하에 예산요구서를 수정할 수 있다.
(2) 기본적으로 또는 재정상으로 중요한 경우들에 대해 관할 연방장관은 연방정부의 결정을 요청할 수 있다. 연방정부가 그 사항에 대해 재무부장관의 의견에 반하는 결정 을 한다거나 혹은 연방 재무부장관의 의견을 듣지 않고 결정을 한 경우, 연방재무부 장관은 이 결정을 거부할 권한이 있다. 그 자세한 내용은 연방정부의 직무규정에 의 한다.
(3) 연방정부의 재무부는 예산안시안에 대한 수정이 인준을 받지 못한 경우, 연방대 통령과 연방하원의장, 연방상원의장 그리고 헌법재판소장, 연방회계검사원의장들 간 의 예산안시안에 대한 의견 차이(Abweichung)를 연방정부에 통지하여야 한다.
36) 제29조 [예산안시안에 대한 결정] 예산회계법초안은 예산안시안과 더불어 연방정 부가 결정한다.
37) 제27조 [예산요구서] (1) 세부예산안을 담당한 부서들은 그 예산요구서를 연방재 무부가 정한 시점에 연방재무부에 전달하여야 한다. 연방재무부는 예산요구서에 조직 과 부서에 대한 계획안을 첨부하도록 요구할 수 있다.
(2) 개별예산안을 담당한 부서들은 예산요구서를 연방회계검사원에도 보낸다. 연방회 계검사원은 이에 대한 입장을 표명할 수 있다.
사항을 규정함은 물론이고 연방재무부장관으로 하여금 다른 정부구성원 에 대하여 특별한 권한을 부여하기도 한다.
예산안의 편성절차는 먼저 회계연도가 개시되기 12개월 전에 연방재무 부장관이 작성하는 예산안편성지침에 의해 시작된다. 예산안편성지침은 일정한 기한 내에 연방재무부장관이 설정한 기준(예산요구서의 형식, 산 정근거 및 첨부할 서류의 종류 등)을 고려하여 작성한 후, 연방재무부장 관에게 송부하도록 요청하는 내용인데, 이 지침은 연방예산기본법 제13 조 제2항 제1문38)의 규정에 따라 개별 행정관서 및 그 밖에 개별예산의 작성권한을 갖는 관서인 연방대통령이나 연방의회 또는 연방헌법재판소 등에 보내진다. 연방의 최고행정관청은 예산재원을 다루는 직속하위관청 의 협력 하에 개별 예산수임관을 통하여 예산요구서를 작성하는데, 각 상 급관청은 제출 받은 보고내용을 검토하고 또 필요한 경우에는 수정 또는 보완하여 새로운 예산수요내역을 추가하여 조정된 내용을 직근 상급관청 에 제출한다. 이후 전문관청(Fachressort)에 도착한 예산요구서는 최종 결정된 사항대로 연방재무부장관에게 제출된다. 연방재무부장관은 연방예 산법 제27조 제2항에 따라 예산요구서를 심사하고, 연방예산기본법 제27 조 제2항의 규정에 따라 이 예산요구서는 연방회계검사원에도 보내지는 데, 연방회계검사원은 예산요구서에 대해 의견을 제시할 수 있는 권한을 가진다. 연방재무부장관은 연방예산기본법 제28조 제1항에 따라 제출된 예산요구서를 특히 예상되는 수입과 재정계획에서 제시된 재정운영의 틀 및 예측되는 전체국가경제의 발전을 고려하여 예산요구서상의 사업 또는 계획 등의 필요성(연방예산기본법 제6조)39)과 경제성(연방예산기본법 제 7조)40)의 원칙에 따라 심사하게 된다. 각 부서의 예산수요보고는 항상 38) 제13조 [개별예산안, 총예산안 및 예산의 분류] (2) 개별예산안에는 개별 행정분
야의 소득, 지출과 국고채무부담행위나 특정한 분야의 소득, 지출과 국고채무부담행 위 등이 포함된다.
39) 제6조 [지출과 국고채무부담행위의 필요성] 예산안을 수립하고 집행할 때에는 지 출과 ‘다음 회계연도에 연방정부의 업무수행을 위해 필요한 지출을 이행할 책임을 떠 맡는 권한’(국고채무 부담행위)만을 고려하여야 한다.
40) 제7조 [경제성과 절약성, 비용계산과 성과계산] (1) 예산안을 수립하고 집행할 때에 는 경제성과 절약성의 기본원칙을 고려하여야 한다. 이러한 기본원칙에서 국가의 업무 혹은 공적인 목적을 위한 경제적인 행위들을 업무의 분화와 민간위임 혹은 민영화를 통 하여 어느 정도까지 효과적으로 달성할 수 있는지를 검토해야 할 의무가 발생한다.
충당가능한 재원의 총액을 상회하기 마련이기 때문에 연방재무부장관은 und Möglichkeiten der Fortentwicklung der Haushaltswirtschaft durch Flexibilisierung, Dezentralisierung, Budgetierung, Ökonomisierung und Fremdfinanzierung-, Mohr Siebeck, 2000, S. 21. ff.
44) 연방예산기본법 제2조 제1호, 제6조; 예산원칙법 제2조 제1호, 제5조.
45) 기본법 제110조 제2항 제1호, 제3항, 제115조 제1항 제1호; 연방예산기본법 제1 조, 제18조 제2항 및 제3항; 예산원칙법 제1조, 제13조.
bot)의 원칙46)은 예산법은 내용상으로는 수입과 지출 관련 규정들만으
전제로 예산집행관행에 맡겨져 있다. 이에 따라 이 개별산정의 원칙은 구