연방재무부장관이 타 중앙관서의 장과의 협의를 함에 있어서는 일차적 으로 새로운 지출요구사항과 지출증가사항에 대하여 전년도와 비교하여 검토하고 합의에 도달할 수 없는 경우에는 많은 경우 기각시킨다. 만약 문제되는 쟁점이 관계 장관 사이의 협의에서조차 해결될 수 없는 경우, 그러나 사안이 국가재정에 현저하게 중요성을 가지는 것일 경우에는 연방 예산기본법 제28조 제2항의 규정에 따라 관계 장관은 내각결정을 제청 할 수 있다. 만약 내각결정이 연방재무부장관의 이견에 반하거나 또는 그 의 궐석 하에 이루어진 경우에는 연방재무부장관은 이의신청을 할 수 있 다. 이에 대한 사항은 연방정부 사무규정이나 예산관련법규에서 상세히
규정하고 있다. 이에 따르면 연방재무부장관의 이의제기는 새로운 표결에
정책적 우선 순위를 정할 권리와 의무가 강화됨에 따라 포괄적 지출축 소라는 개념도 설정되었다. 이러한 방식의 대표적인 사례는 분권적 예산 책임이라는 의미에서 포괄적인 예산감축을 결정할 자유를 집행부서에 주 는 경우이다. 그러나 자세히 살펴보면, 포괄적 지출축소는 입법부에서 행 정부로 기능을 이전한다는, 비생산적이고 헌법적으로 대단히 의심스러운 내용이 담겨 있다. 포괄적 지출축소의 감축분 총액을 각각의 개별지출계 획을 정하는 예산항목에 분산하여 권한을 이관함으로써, 의회가 경제와 정치에 관한 기본적인 문제에 대한 결정까지도 행정부가 관장하도록 미 룰 위험이 생기는 것이다. 헌법은 의회가 그러한 의무를 포기하지 못하 도록 정하고 있는데도 말이다. 또 한 가지 중대한 문제는, 독일의 경우에 도 실무상으로 회계연도가 끝난 뒤 결산을 하는 과정에서 재정부처들이 포괄적 지출축소에서 요구된 예산절감이 어느 항목에서 이루어졌는지를 밝히지 않는 관행이 있다는 점이다. 그 결과 입법부는 사후에도 예산집 행에 대해 완전한 보고를 받지 못하게 되는 결과를 낳는다.
가장 중요한 핵심목표는 구체적인 결과를 명시하는 구속력 있는 목표 설정 이외에 (개별)예산의 ‘합당한’ 산정이다. 왜냐하면, 조세모델에서도 연방예산기본법 제8조 제1항에서 언급하는 지출절감의 원칙(Non-Affek-tation-Steuerung)은 유효하다. 즉, 수입 총액을 예산이라는 형태로 다양한 행정분야에 분배하되, 수입과 지출을 연계하여 사전에 수입항목 의 지출을 정하지 말아야 하기 때문이다. 그렇다면 예산산정(Budget-ierung)이 중세의 공공자금운영방식으로 퇴행할 염려는 없어진다.
예산안협의단계에서의 재정장치의 최적화라는 명제를 달성하기에는 잘 마련된 예산개혁으로도 극복할 수 없는 한계가 있는데, 그 근저에는 공 공예산운영과 민간경제 사이에 근본적인 구조적 차이가 존재하기 때문이 다. 민간경제에서는 시장 메커니즘이 생산요소의 배분과 그에 따르는 재 정자원의 배분을 주도한다. 이와는 달리 공공예산운영은 시장과는 거리 관여를 배제하려는 움직임이 기본법의 테두리 안에 있기 위해서는 이를 헌법적 정신 안에서 소극적으로 이해해야 하며, 특히 채무와 관련하여서 한 번 승인된 규모 내의 잔여분을 활용하는 방법을 동원한 ‘음성적 채무운용’ 관행은 위헌적인 것이라고 보고 있다. 이로써 헌법이 국회의 권한행사를 예정하고 있는 영역에 대해서는 어떠한 경우 에도 국회의 우위가 인정되어야 한다는 헌법상의 대전제가 있다고 보여진다.
가 먼 특징들을 보인다. 공공예산운영은 실제로 존재하는 수요나 추측할 따름인 수요 모두를 위해 (공공)물자를 제공한다. 추측할 따름인 수요를 위한 시장이란 실질적으로는 존재하지 않는 것이며, 그런 시장은 정치적 인 결정에 의해 존재해서는 안 되는, 따라서 오히려 배제해야 하는 시장 이다. 이러한 이유로 공공예산운영을 통해 조달되는 공공물자의 경우 가 치를 산정하는 기준이 되는 시장가격이 없고, 이에 따라 예산재원의 분 배에도 가격이라는 기준이 결여되어 있다. 국가재정의 가장 중요한 재정 도구인 조세의 성격도 이러한 사실에 상응하게 된다. 즉, 조세는 1977년 의 조세법 제3조 제1항 제1호에 의해 특별한 보상 없이(조건 없이) 납 세자들에게 부과되는 것이다. 따라서 공공물자의 향유와 그 가격 사이에 는 아무런 비례관계가 존재하지 않는다. 이러한 재정적 비대칭은 연방예 산기본법 제8조 제1항의 Non-Affektation원칙에서 체계에 합당한 모 습으로 드러난다. 그 조항에 따라 원칙적으로 모든 수입이 모든 지출을 충당한다면, 수입은 항목별로, 또는 다른 방식으로 연관성을 가지는 지출 에 ‘당연히’ 부속될 수밖에 없다. 따라서 경제적 논의와 행동이라는 기준 은 제 역할을 하지 못한다. 경제적인 논의와 행동이라는 기준을 따르면, 수요와 공급을 통한 가격 결정이라는 민간의 자율적인 조정으로 가격부 재의 문제가 극복되고, 법률의 기능은 무엇보다 경쟁이 효율적이고 사회 적으로 용인될 범위 안에서 이루어지도록 보장하는 데 머무를 것이다.
공공예산운영에서 시장의 재정분배기능은 정치적인, 때로는 의도적인 메 커니즘으로 대체된다. 결정은 사실과 합리성에 의해서가 아니라 권위에 의해 이루어진다. 이런 대단히 정치적인 성격은 이익집단들의 분배경쟁 을 촉발하는데, 이 경쟁은 의회와 행정부의 영역 밖에서 시작되어 입법 부 영역 안 깊이까지 침투한다. 이와 함께 대단히 비합리적인 현상이 나 타나게 되고, 이러한 비합리성은 국가가 재정적 과제를 더 많이 부여받 을수록 더욱 분명한 예산운영의 특징이 되고, 이런 재정관행은 당연히 국가재정의 건전성에 역행하는 결과를 낳게 할 수도 있다.
이러한 구조적 문제는 예산안협의단계에서 예산을 통한 분배로도 완전 히 해결할 수 없는 것이다. 이를 해결하려는 노력은 국가의 재원분배절
차를 헌법적 명제들에 따라 합리화하는 노력을 필요로 한다. 이러한 노 력의 우선적인 목표는 투명성의 확보에 있을 것이다. 즉, 재정분배가 의 회와 행정부와 국민을 위해 더욱 투명하고 검증 가능한 모습을 갖출수 록, 이익집단의 영향을 받는 국가과제가 재정적인 무의미를 가장하여 장 막 뒤로 숨는 일은 적어질 것이다. 이러한 목표를 달성하려면, 모든 공공 기능이 가지는 재정적 영향을 숨김없이, 그리고 가능한 한 상세히 공개 해야 한다. 예산안협의단계에서 예산안은 특정한 행정행위를 위한 비용 을 수많은 비대칭적인 부분비용으로 분할한다. 이 때 전체 재정의 틀 속 에서 벗어나지 않으면서 원래의 목적을 달성하기 위해서는 비용 대 효용 계산에서 나오는 생산에 관한 정의와 성과를 표시하는 수치들로 환산하 는 작업이 요구된다. 이 방법을 통해서. 시장과는 거리가 먼 예산운영에 시장의 재정평가 요소가 도입되도록 할 수 있을 것이다.61)