(1) 국가채무의 한계설정: 투자를 위한 합리적 재정조달
독일의 경우 기본법상으로 기채와 관련하여 ‘투자목적’에 한한다는 제 한을 두고 있다.103) 기본법 제115조 제1항 제2문 전반에 있는 국가채무 영역에서 투자라는 개념은 국가의 재정이 정상적인 상태에서 순 신규채 무의 상한선을 결정하는데 기준이 된다. 순수한 신규채무 상한선의 변경 여지는 투자라는 개념이 넓게 받아들여지면 질수록 더욱 커질 수 있다.
연방헌법재판소의 요구에 따라 예산입법자는 1990년에 공표된 연방예산 기본법 제13조 제3항 제2문에서 이 개념을 구체화했는데, 이와 함께 몇 가지 모순점들이 드러났다. 연방예산기본법 제13조 제3항 제2문에 따라 담보제공으로 인한 의무의 수행과 투자보조 등을 위한 융자도 투자로 계 산되었기 때문이다. 그러나 어떤 지출이 투자의 성격을 갖추는데 결정적 인 것은 자금조달의 형태가 아니라 이면에 놓여있는 투자의 목적이어야 하며, 융자와 담보제공을 위한 지출은 기본법 제115조 제1항 제2문의 의도에 따르면 원칙적으로는 투자적 지출이라고 볼 수 없다.104)
그리고 이러한 개념의 확대는 국가채무를 제한해야 한다는 원래의 의 도와는 정면으로 배치되는 것이다. 연방헌법재판소의 견해처럼, 입법자는
103) 국가채무와 관련하여 우리보다 구체적인 법규정을 가지고 있는 독일에서도 국가 채무를 통한 국가예산수입에의 수용은 미래의 이익이라는 전제조건이 있어야 한다는 기본법 제115조 제1항 제2호의 원칙 때문에, ‘투자지출’과 ‘채무를 통한 수입’이라는 핵심개념들이 불확정적인 성격을 가지게 되었다. 그 뿐 아니라 거시경제적인 균형이 교란된 상태에 대한 판단권한을 근거로, 투자지출액을 넘어서 국가채무를 수용하는 정 치권의 관행은 점점 자유분방하게 되었다. 이러한 상황은, 기본법 제115조 제2항에 따라 국가의 특별자산이 그렇지 않아도 헐거운 채무제한규정의 대상에서 완전히 제외 될 수도 있는 가능성 때문에 더욱 더 심각한 상황을 낳았다.
104) 연방의회는 종래의 관례에 상응하도록 연방과 주의 예산을 위한 Gruppierungs-paln에 따라 투자개념을 예산원칙법 제10조, 연방예산기본법 제13조 제3항에서 다 음과 같이 규정하고 있다[투자를 위한 지출이란 다음과 같은 지출을 말한다: a. 군사 시설이 아닌 건설, b. 행정기관의 물자조달을 위한 지출로 예정되지 않았거나 군사물 자의 조달이 아닌 동산의 획득, c. 부동산의 획득, d. 기업에 대한 지분 및 증자로 인 한 유가증권 등 지분 또는 기타 자본 자산의 획득, e. 융자, f. 보증으로 인한 지불, g. 이상 a~f를 위한 보조금의 지출].
투자개념을 국가채무의 증가를 방지하는 방향으로 작동해야 한다는 원래 의 의도에 최대한 걸맞게 투자개념을 정확하게 정해야 한다. 국가채무는 장래의 국가예산에 커다란 부담이 될 것이고 따라서 장래의 입법자가 긴 급한 문제를 해결하는데 국가채무라는 도구를 동원할 수 있는 여지를 남 겨야 하는 것이다.105)
물리적인 채무제한규정에 대한 문제들에 대해 주로 재정학을 중심으로 논의가 시작된 것은 19세기까지 거슬러 올라가며, 그 뒤로 그 논의는 다 양한 모습을 갖추게 되었다. 그럼에도 불구하고 실무에서는 많은 경우 단 언할 수 없는 사례들이 등장하는데, 예를 들면 사회간접자본에 대한 투자 는 직접적으로는 예산운영상의 이점으로, 즉 투자 효과로 이어지지 못하 는 경우가 많다. 오히려 그러한 사회간접자본에 대한 투자는 그 자체로 유지를 위한 추가부담마저 초래한다. 그럼에도 불구하고 이 때의 투자를 위한 지출은 미래를 위한 재정적 보상(투자에서 나오는 이익)이 아니라 경제적 또는 이념적 효용을 가져온다는 것을 간과해서는 안될 것이다.
그리고 무엇보다도 현대의 복지국가에서는 그러한 비금전적인 ‘가치’가 배제되어서는 안 된다. 그러한 가치를 제시하고 보존하는 것은 본질적인 자산이라는 관점에서 보면 국가기능의 아주 중요한 부분을 차지하기 때 문이다. 따라서 당장 현실적인 수익을 내야 한다는 요구는 지나친 것이 다. 다만 요구할 수 있는 것은, 투자와 자산운용 계획을 합리적으로 해야 한다는 것이다. 즉, 한편으로는 국가의 순자산이 축소되지 않도록 보존하 고, 다른 한편으로는 효용과 부담을 시기에 맞게 정렬하는 것이다. 이를 위한 전제조건은 먼저 대상에 대한 재정조달로 돌아가는 것이다. 이러한 토대 위에서만 구체적인 사용기간과 그를 위한 투자지출이 서로 연계될 수 있다. 이를 바탕으로 투자재정의 차입조달을 위해 요구되는 것은, 채 무이행이 즉각적인 수입으로 충당되고, 늦어도 경제적 사용이 종료됨과 함께 채무이행 또한 완료되어야 한다는 것이다. 그리고 향후 유지를 위 한 비용은 이 계산에서 제외해야 한다. 이를 통해서만 미래의 부담과 미 래의 효용이 평형을 이루게 될 수 있기 때문이다.
105) BVerfGE 79, 311, 354 f.
독일에 있어서 경제성장촉진법이 제정되어 투자촉진을 위해 국가가 행 할 각종의 정책수단 및 조치에 관하여 규정하고 있는 바, 국가기채의 허 용범위와 관련하여 중대한 의미를 가지는 새로운 투자에 해당되는 조치 들에 관한 보다 구체적인 규정들이 있음은 물론이다.106) 이를 위해 독일 에서는 기본법상의 국가채무관련 조항에 대한 새로운 해석논의까지 등장 했다. 그 논의의 대부분은 기본법 제109조 제2항의 효과들과 연관지어 나타나는데, 동조의 문제점이 기본법 제115조 제1항 제2호 전반부, 그리 고 경제 안정과 성장을 위한 법률(기본법 제115조 제1항 제3호를 기초 로 하는)과의 연계 하에, 즉, 거시경제적 균형을 근거로 내세우면서, 차 입의 불가피성을 내세우게 되는 문제점에 있다고 지적하고 있다. 따라서 거시경제적 균형과 재정상의 차입을 연계하는 것은 폐기되어야 한다고 본다. 그리고 엄청난 규모의 예산누수의 원인을 제공하고 있는 기본법 제115조 제2항을 대체입법 없이 즉시 삭제해야 한다고 주장한다.
독일의 경우에는 독일연방헌법재판소가 확립한 기본법 제115조 제1항 제2호 및 이에 상응하는 규정의 조건들 말고도, 법학분야의 문헌들에서는 또 다른 제한조건들을 제시하고 있다. 이러한 문헌들은 재정학에서 말하 는 과도행위금지라는 측면에서의 ‘비례의 원칙’, 이른바 예산위기상황, 예 외적 허가의 최소화, 미래의 사항을 미리 결정하는 것을 금지하는 민주주 의원칙 등을 근거로 하고 있다. 물론 기본법 제115조 제1항 제2호로부터 반드시 ‘비례의 원칙’(과도한 기채의 금지)이라는 조건을 따라야 한다는 의무를 추론할 수는 없다. 그러나 국가의 채무는 투자목적을 위한 지출 과 거시경제적 균형의 교란 방지를 위한 경우로 그 목적을 제한 당한다 는 것은 이미 헌법이 중요한 두 가지 공공의 이익, 그리고 공공복리의 달성을 위한 필수적인 방향설정을 제시하고 있다는 것을 의미한다고 할 것이다. 물론 여러 가지 재정수단들 가운데 입법자가 어떤 것을 선택하 느냐는, 입법자가 정치적 과제 속에서 고려해야 할 사항이고, 입법자의 재량권이 제한되어서는 안 되는 것이다. 그러나 법과 자유를 침해하지 않 106) Pünder, H.: Haushaltsrecht im Umbruch - eine Untersuchung der Erfordernisse einer sowohl demokratisch legitimierten als auch effek-tiven und effizienten Haushaltswirtschaft am Beispiel der Kommunalver-waltung, Stuttgart 2003, S. 34.
는 범위 내에서는 헌법은 그 테두리만을 정해줄 뿐이고, 입법자에게 정치 적인 행위를 통해 정책을 형성해 가는 여지를 허용하고 있으나,107) 입법 자의 정치적인 결정에 비례의 원칙은 하나의 기준으로 작용할 수 있다.
그 근거는, 민주주의 안에서의 권력이란 한시적으로 위임되어 있을 뿐이 라는 사고방식에 맞도록 미래 세대를 위해 결정의 여지를 남겨주어야 한 다. 아울러 임기를 넘어서 미래를 보고 공동체의 이익을 지속적으로 충 족할 조치를 취하고 그로써 다음 피위임자의 결정근거를 내용적으로 미 리 정하는 것도 민주적 입법자의 의무에 속하므로, 따라서 민주주의 원 칙이 가지는 헌법적 효력의 범위 안에서 고려되어야 할 사항이다.108)
그러나 모든 신규차입을 즉시 그리고 엄격하게 금지한다는 것은 현재 의 국가채무액을 생각해도 당장 실행하기는 어렵다. 연방만 해도 현재 채 무순환을 위해 예산액의 절반을 이자와 원금상환분을 위해 지출하는데, 만약 신규차입을 전면적으로 중단한다면 모든 국가활동은 멈추고 말 것 이기 때문이다. 이러한 관점에서, 과도기 동안 예산상으로 기존 채무의 채무상환서비스를 우선적으로 허용해야 할 필요는 있다. 이러한 과정을 거쳐 점진적으로 순신규차입이 배제되고 또한 총채무의 지속적인 상환이 실현된다면, 장ㆍ단기적으로 재정의 건전운영을 확보하는 데 도움이 될 것이다.
(2) ‘신조정모델’의 도입을 통한 채무제한 노력
국가재정을 운영한다는 것과 예산을 산정한다는 것은 바로 물리적인 예 산균형을 지속적으로 유지해나가는 과정이라고 할 수 있다. 다시 말해서 이것은 현행 기본법 제110조 제1항 제2호의 규정을 훨씬 넘어서며, 기 본법 제115조 제1항 제2호의 차입과 투자 연계 규정을 통해서 기본법
국가재정을 운영한다는 것과 예산을 산정한다는 것은 바로 물리적인 예 산균형을 지속적으로 유지해나가는 과정이라고 할 수 있다. 다시 말해서 이것은 현행 기본법 제110조 제1항 제2호의 규정을 훨씬 넘어서며, 기 본법 제115조 제1항 제2호의 차입과 투자 연계 규정을 통해서 기본법