예산관련 기본원칙들이 규범적인 성격을 가지는지 원리적인 성격을 가 지는지를 검토해보면, 전체적으로 보아 그것들이 규범에도 원리에도 속 하지 않는다는 것이 드러난다. 예산관련 기본원칙들은 제각각 그 성격이 다르다. 위의 예에서 알 수 있듯이, ‘기본원칙’이라는 표현 때문에 반드시 그 뒤에 원리들이 숨어 있으리라고 유추해서는 안 된다. 그보다는 그 용 어에 두 가지 서로 다른 의미가 담겨 있다고 해야 할 것이다; 첫째, 그 것들이 연방과 모든 주에 동일하게 적용된다는 것이고, 둘째, 그것들이 다른 예산법에 의해 보완되거나 경우에 따라서 더욱 섬세하게 규정되어 야 한다는 것이다. 즉, 이상의 각각의 예산과정에서 적용되는 예산관련 기본원칙들은 그 자체로 고정된 내용을 가지는 것은 아니다. 그것은 다 양한 모습으로 재조합될 수 있으며, 그러한 재조합은 예산관련기본원칙에 관한 법률의 어떤 규정들을 ‘원칙’의 지위를 갖는 것으로 생각하느냐에 따 라 달라진다. 그러한 원칙들은 헌법에 속하는 원칙들과 단순법률의 지위 를 갖거나 법률보다 하위의 행정규정에 속하는 것들로 구분할 수 있다.
이러한 예산관련 기본원칙들이 헌법적인 지위를 가지지 않는다 해도, 그런 원칙들이 헌법적 효력을 가지는 원칙들과 부분적으로 매우 긴밀히 얽혀 있다는 점에서 그 둘 사이의 경계는 명확하지 않다고 할 것이다.
그런 의미에서 경계를 분명히 하여 범주를 구별하는 경우 그 명확성은 제한적일 것이다. 이 점은 예를 들어 필요성 존재의 원칙이 경제적 운영 과 비용절감의 원칙과 대단히 밀접하게 연관되어 있다는 사실에서도 드 러난다. 헌법적 효력을 가지는 개별산정의 원칙 또한 지출내용이 존재해 야만 비로소 의미를 가지게 되며, 그 둘은 서로를 분리하지 못하는 경우 가 많다. 그리고 헌법과 예산기본법 및 연방과 각 주의 예산규정들 안에
내포된 예산관련 기본원칙들이 특정한 개혁경향과 상반되는 것이라면, 그것들은 법적 효력의 종류와 정도에 따라 오히려 예산법의 발전을 가로 막을 수도 있다.
법학적인 의미, 그 중에서도 특히 예산관련 기본원칙들의 법적인 효력 에 대한 문헌상의 입장표명들은 예산과 관련된 관행을 중심으로 하는 현 실적인 관점에 중점을 두는 경우가 우세하다. 원칙론은 뒷전으로 밀려나 는 양상인 것이다. 몇몇 예산관련 원칙들은 재정운영을 위한 원칙에 근 거를 두고 있다는 이유로 법규범으로서의 성격을 가지는 것으로 여겨지 기도 한다. 그러나 그런 원칙들은 적어도 예산안 작성의 틀 안에서 예산 법적인 전체규정을 제시하는 요구사항들을 담고 있어야 할 것이다. 그 원칙들이 단순한 ‘국가운영의 지혜’가 아니라 현행법률 안에 구체적으로 반영되어 있다면, 그것들은 규범의 위계 안에서 차지하는 지위에 상응하 는 구속력을 가지는 것으로 인정될 것이다. 그렇다고 해도 그것들은 적 용이 가능한 규범일 뿐, 정통성을 가지는 절대적 요구가 되지는 못한다.
이른바 ‘의무규정’들과 마찬가지로, 합법적인 근거가 있다면, 즉, 예를 들 어 예산집행의 융통성을 위해 필요하다고 판단되는 경우, 예산관련 기본 원칙들은 경우에 따라 개별적으로 무시될 수도 있는 것이다. 왜냐하면, 그것들은 일상사 가운데 전형적이랄 수 있는 상황에 맞추어진 것이기 때 문이다. 그리고 예외적인 상황에서 경우에 따라서는 오히려 엉뚱한 결과 를 낳을 수도 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 예산관련 기본원칙을 법규나 법적 원칙의 범주 안에 받아들이는 것은 정부의 재정ㆍ예산분야 에 한 줄기 빛을 비추는 것과도 같은 일일 것이다. 왜냐 하면 원칙들은 그 실현되는 정도가 다양할 수 있고 그때 그때의 상황에 따라 원칙들은 여타 원칙들보다 우선하는 듯하다가 곧 뒤로 물러나기도 할 수 있는 것 으로 작용할 수밖에 없기 때문이다. 그러나 이와는 달리 법규들은 엄격 한 준수를 상정하고 있다. 준수되지 않는 법규는 구체적인 예외조항을 가지게 되거나 효력상실로 인해 폐지되어야 한다.
독일은 기본법상으로 연방과 각 주의 예산운영이 자율적이고 독립적으 로 이루어진다고 규정하고 있는 기본법 제109조 제1항에 이어 예산기본
법 제19조의 예산법에 관한 규정 서두에서 거시경제적 균형을 예산법을 위한 물리적 조건으로 규정하고 있다.70) 전체 재정헌법체계에서 이 조문 이 차지하는 위치는 중요하며, 이에 따라 거시경제적 균형을 고려할 의 무가 예산권에 따르는 모든 형식적 기능에 해당하는 국가적 과제로 부여 된다. 이 거시경제적 균형달성이라는 의무규정은 국가의 예산운영과 재 정운영의 기본이 되는 것으로서, 독일의 예산ㆍ재정운영과 관련된 모든 의사결정 프로세스의 일관된 결정기준이자 방향설정의 원점으로 구상된 것이다. 재정ㆍ예산운영과정의 상세한 형태와 규범들과는 달리, 제109조 제2항의 물리적 규정은 그 조항이 헌법 안에서 차지하는 위치와는 대조 적으로 특이하다고 할 만큼 간결하다. 제115조 제1항과 제104조 제4항 에서 거론하는 바 거시경제적 균형의 교란에 따른 법적 결과들에 대한 규정들을 제외하면, 제109조 제2항의 간단한 조문을 더 구체적으로 설 명하는 조항들이 헌법의 다른 부분에는 담겨 있지 않다. 말하자면 기본 법은 재정ㆍ예산운영의 특정한 물리적 기준을 개괄하는 데 그치고 있는 것이다. 제104조 제2항에서 효율적 운영 의무를 헌법적으로 명시한 것 이 그나마 내용상 추가적인 언급이라고 할 것이다. 그러나 효율적 운영 의무는 주로 예산을 집행하는 단계에 해당한다. 따라서 이 의무는 재정 ㆍ예산운영에 대한 통제의 기준으로 내세우기에는 그 효력이 제한적이 다. 또한 이 의무는 재정ㆍ예산과제의 운영을 효율적으로 해야 한다는 재정ㆍ예산 내부적인 원칙이어서, 이 범주를 벗어나는 목표를 설정해주 지는 않는다. 기본법이 설정하는 여타 국가과제는 국가의 재정ㆍ예산운 영에 대해 훨씬 강력한 - 무엇보다 부담을 지우는 - 효력을 발휘하는 것 으로, 그 영향력이 특별히 재정ㆍ예산운영이라는 범위에 머무르지 않는 다. 이런 점에서 제109조 제2항은 재정ㆍ예산운영을 위한 물리적 기준으 로 강조된 것으로는 유일하다 할 것이다.71) 재정ㆍ예산의 운영은 전통적
70) Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung-Das Haushaltsrecht im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes-, Nomos Verl., Baden-Baden 1989, S. 142.
71) Stern, Klaus, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, DÖV 1967, S. 657 ff.
으로 그 자체로 여타의 다른 국가과제에 대한 재정적 담보를 넘어서는 특정한 목표를 설정하지는 않았었다. 즉, 국가의 재정ㆍ예산운영은 원래 확정된 국가과제를 위해 필요한 재정을 확보하는 것만이 그 기능이어서, 일종의 수요충족에 지나지 않는 것이었다. 군주와 귀족들 사이, 그리고 19세기에는 군주와 국민의 대표기관 사이의 관계에서는, 귀족들과 부르 주아지의 재정적 부담을 제한하고 이를 위해 무엇보다 대의기관들이 재 원을 절약해서 사용하도록 하는 것이 예산운영에서 가장 중요한 과제였 으며, 군주로서는 재정ㆍ예산운영을 통해 자신의 재정적 여유를 확보하 려는 경향이 두드러졌었다. 재원집행에 대한 승인절차를 두는 것, 그리고 모든 예산에 반드시 특정한 지출항목이 정해지도록 한 것 등은 모두 무 엇보다 재원사용에 대한 제한과 통제가 그 목적이었다. 지출에 대한 승 인은 좁은 범위의 국가과제와 연계되어 있었다. 당시에도 지출에 대한 승인은 단순한 회계상의 확정절차로 이해되지 않아서 경제의 방향을 이 끌어 가는 기능을 충족하고는 있었던 것이다. 그러나 당시까지만 해도 아직까지는 국가의 재정ㆍ예산운영을 총체적인 거시경제와 정치체계와 연계한다는 의식, 그리고 재정ㆍ예산의 다양한 효과에 대한 의식은 거의 존재하지 않았다. 일반적인 입법은 국가의 재정ㆍ예산운영에 거의 영향 을 미치지 못하는 방향으로 이루어졌는데, 이는 수익적 행정행위에 관한 법들(Leistungsgesetze)이 질서규범에 관한 법들(Ordnungsgesetze) 에 비해 완전히 뒷전으로 밀려나 있었고, 후자는 후자대로 재정적 조정 기능을 통해서 경제를 직접적으로 통제해 가는 기능은 배제한 채 개인생 활의 질서규범을 제시하는 데 머물렀기 때문이었다. 이와는 달리 국민총 생산의 절반에 이르도록 공공분야가 차지하는 비율이 커지고 사회보장의 폭이 넓어짐에 따라, 적어도 60년대부터는 국가재정ㆍ예산의 경제적 차 원이 부각될 수밖에 없게 되었다.
느리기는 했지만, 뒤이어 헌법도 이러한 변화를 뒤쫓아가기 시작했다.
사회의 경제적 기초를 확보하고 경제적 안정과 복지와 사회정의를 담보 할 책임은 기본법의 지배가 시작된 초기부터 이미 사회원칙에 속하는 것 이었고, 동시에 법적 원칙에 그 기초를 두고 있었던 데에도 이유가 있을
것이다. 그렇다고 해도 초기의 기본법에는, 국가운영에 필요한 재정수요 의 충족이라는 재정ㆍ예산운영의 이차적인 기능을 넘어서는, 독립적이고
것이다. 그렇다고 해도 초기의 기본법에는, 국가운영에 필요한 재정수요 의 충족이라는 재정ㆍ예산운영의 이차적인 기능을 넘어서는, 독립적이고