보증채무부담행위의 제한 - 재정의 건전운영을 위한 독일의 관련법제 연구

헌법체계상 국가의 차입재정과 밀접하게 연관되어 있는 것은 국가에 의한 채무보증, 담보제공 등 보증채무부담행위들이다.¹⁰⁹⁾ 여기서 중요한 109) 우리 나라의 경우에도 1997년 이후 정부가 지급을 보증한 보증채무는 급격히 증

것은, 차입뿐 아니라 보증채무부담행위도 장래 회기의 지출로 이어지고, 따라서 이후 회기의 예산입법자들의 재정운용의 가능성을 제한한다는 사 실이다. 기본법 제115조 제1항 제1호와 이에 상응하는 연방예산기본법 제39조 제1항은 이러한 경우를 위한 법적인 승인에 대해 규정하고 있다.

채무보증, 담보제공 등 보증채무부담행위를 함으로써 연방과 각 주는 제 3자(채무자)의 채권자에 대해 그 채무를 보증하게 된다. 많은 경우 이 보증채무부담행위의 중심에는 경제지원이라는 측면이 있다(‘헤르메스 보 증’). 보증책임의 실행에 대한 요구는 채무자와 채권자의 관계에서 넓은 의미의 채무이행이 순조롭지 않을 때에 이루어진다. 이러한 보증채무부 담행위는 여러 가지 점에서 차입과 다르다. 먼저 보증채무부담행위는 예 산운영을 위한 재정조달행위가 아니다. 보증채무부담행위에 의해서는 국 가에 아무런 수입도 들어오지 않는다. 보증에 의한 의무는 무조건적으로, 즉 만기가 각기 달리 정해진 이자지불과 원금상환 계획에 따라 기계적으 로 발생하는 것이 아니라, 원채무자의 채무이행에 문제가 생겼을 때 비 로소 발생한다. 보증에 의한 지불의무는 이른바 우발적 구속(Eventual-verbindlichkeiten)으로, 이는 연방예산기본법 제39조 제1항의 문구에 잘 드러난다. 이 우발성은 예산운영상의 보증권한의 근거가 된다. 즉, 국 가가 실제로 책임을 지게 될 가능성이 높을 경우에는 예산을 집행할 때 보증채무부담행위를 활용해서는 안 된다. 그렇지 않으면, 원천적으로 지 출부담행위와 채무부담행위를 필요로 하는 운영조치들(연방예산기본법 제 11조 제2항 제2번 내지 제3번)을 위해서 보증채무부담행위를 이용함으 로써, 마찬가지로 예산집행에 적용되는 균형계획의 의무(기본법 제110조 제1항 제2호)를 우회하게 되기 때문이다.

보증에 의해 발생하는 지출은 이른바 ‘목적지출’이고, 따라서 프로그램 예산의 범주에 해당한다. 왜냐하면, 시기적으로 앞서 이루어진 보증행위

가하였는데, 특히 구조조정을 지원하기 위하여 발행한 예금보험기금 채권과 부실채권 정리기금 채권은 국채가 아니라 정부가 지급을 보증한 채권으로서 보증채무에 속하게 되므로 이들 채권발행의 증가는 지급보증의 증가로 연결된다. 더욱 심각한 것은 이 중 특히 예금보험기금채권은 상당 부분 국가채무로 전환될 예정이라는 것이다. 2003 년도에 만기 도래한 구조조정채권을 국고채로 전환한 이래 2002년에 만들어진 공적자 금상환계획에 따른다면 2006년이 되어야 공적자금채권의 국고채전환이 완료될 예정 이다. ｢NABO 2004∼2008년 국가재정운용계획 분석｣, 41-42면 참조.

와 함께 국가는 경제지원 등 특정한 공적 목표를 직접적으로 추구한다.

또한 보증행위는 일반적으로 행정부서 또는 재무부가 실행해야 하는 재 량권에 속한다. 그 밖에도 보증행위에서 개입되는 우발성 때문에, 보증한 도액과 그로부터 산출되는 실제 부담의 비율은 서로 달라질 수 있다. 바 로 이점이 지출부담행위 및 채무부담행위와 다른 점이다. 이러한 차이는 예산법 내에서 부담을 초래하는 행위와 그에 대한 충당액 사이에서도 이어 진다. 즉, 예산법 안에서 승인을 받아야 하는 것은 보증한도액이다. 그러 나 충당해야 하는 것은 결손액에 한정된다. 그래서 이 보증한도액이 예산 집행의 방향설정기준이 된다. 회계상으로, 그리고 재정적으로 감당해야 하 는 것은 이 결손액에 한정되는 것이다.¹¹⁰⁾

보증채무부담행위에 대한 헌법적 제한은 차입제한과는 오로지 형식적 인 측면에서만 유사하다. 두 경우 모두 법률의 승인이 있어야 한다(기본 법 제115조 제1항 제1호). 그러나 물리적으로는 차입에 대해서만 제한을 두고 있을 뿐(투자에 관한 부대조항 설치, 기본법 제115조 제1항 제2 호), 보증채무부담행위의 수용에 대한 제한규정은 없다. 이 중요한 차이가 생기는 원인은, 차입에 의한 채무에는 이자 지불 및 전액 상환이 부과되 는 반면, 보증채무부담행위는 지불의무의 발생이 우발적이라는 것이다.

다만 우려되는 것은, 여기에서 헌법은 그 근거와 액수에 관해서 그 어떤 물리적인 장벽도 규정하지 않고 있다는 점이다. 이러한 공백은 예산법으 로도 메워지지 않는다. 즉, 연방예산기본법 제39조 제1항은 기본법 제 115조 제1항 제1호의 형식상의 법적 유보를 되풀이하면서 목적규정의 요 구만을 덧붙이고 있다. 연방예산기본법 제39조 제2항은 협의에 대한 참 여와 연방재무부의 승인을 보증채무부담행위의 조건으로 규정한다. 연방 예산기본법 제39조 제3항은 대납하게 된 상황에 대한 검증 권한이 국가 에 있음을 정하고 있다. 그러나 국가의 보증채무부담행위가 국가부채로 의 전환가능성을 상당히 내포하고 있는 이상 이 또한 국가의 재정건전성 을 악화시킬 여지가 있다. 보증으로 인해 실제로 발생할 수 있는 국가재 정상의 피해는 승인된 전체 보증액수에 대비하면 일부분에 불과하다는 사실도 근본적인 해결책은 되지 못한다. 왜냐하면 국가의 보증채무부담 110) Gröpl, a. a. O., S. 464.

행위는 그 제도성립의 근원을 살펴보면 사실 전혀 지불의무가 발생할 가 능성이 없는 때에 한하여 행할 수 있는 제도이기 때문이다. 국가가 피보 증인의 채무불이행에 의해 지불을 요구받을지의 여부와 언제, 그리고 얼 마를 지불하게 될 것인가, 그리고 그 결과 예산에 얼마만큼의 부담을 지 우게 될 것인지 하는 점 등은 모두 불확실하고, 이를 위해서는 수학적인 확률로 계산하거나 경험에 의한 예측을 활용할 수 있을 뿐이다. 이러한 계산에서 나오는 피해비율은 그 발생시기에 맞게 해당 회계연도에 분산 하는데, 이때 각각의 분할비율은 집행된 지출로서 예산안들에 포함시키 거나 사용 가능한 총지출액에서 미리 빼낸다.¹¹¹⁾

상업적인 회계에서는 시기에 대한 적합성은 상법 제249조 제1항 제1호 예1, 제253조 제1항 제2호에 따라 불확실한 채무발생에 대비해서 유보금 을 만들어둠으로써 확보된다. 이 유보금은 손익계산에서 자체 자본금을 낮추고 비용으로 처리되어 이익을 감소시킨다. 공적인 회계가 민간의 수 준에 이르지 못하는 한, 그리고 특히 자산 및 성과계산이 도입되지 않는 한, 유보금의 입증은 상업적으로 아무런 의미가 없다. 그보다는 예산의 주체는 예산법에 합당하게 유보금을 형성하고, 이를 해당 회기의 수입으 로 충당하여야 할 것이다. 이를 합리적이고도 투명하게 운영하기 위해서 는 예산을 운영하는 해당 부서의 개별 예산에 보증한도액과 보증결손비 율 어느 것도 합산해서는 안될 것이다. 그렇지 않으면 각 행정주체의 분 권적 재정책임이라는 명제 하에 원래의 목적과는 상관없이 쓰일 수 있기 때문이다. 행정을 조정하고 의회의 예산권을 보장하기 위해서는 보증행 위를 개별 예산과는 별도로 운영할 필요가 있는 것으로 판단된다. 이에 더하여 담당 부서들에 목적이 정해진 보증채무부담행위의 상한선이 주어 져야 할 것이다.

111) BRH, Bem. 1998 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, BT-Drucks, 14-29 vom 23. 11. 1998, S. 50 f.

제 4 장 결론 및 시사점

현재 진행되고 있는 국가재정법안의 주요내용을 살펴보면, 우선 정부 가 이 법을 통하여 달성하고자 하는 목표가 재정의 효율성과 투명성, 그 리고 건전성에 있다고 평가할 수 있다. 이를 위해서는 국가가 재정이나 예산작용을 통해 달성해야 할 궁극적인 목표가 국가와 사회의 지속가능 성이라는 사고에 바탕을 두고 있다는 의미에서, 무엇보다도 재정의 운용 과정에서 조직 내부적으로뿐 아니라 조직간의 결정과정을 통해서 합리적 으로 운영되어질 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 나아가 정치적 인 긴박한 필요성에 의한 재정운용이나 이해관계에 따른 예산의 배분 등 을 고려하지 않고, ‘먼저 지붕을 만들고 나서 그 안에 들어가는 것은 나 중에 신경 쓴다’는 원칙에 따라 정부와 의회는 먼저 예상되는 전체비용을 최종적인 수입의 범위 안에서 정하고, 그리고 난 뒤 비로소 이 상한선을 기준으로 지출, 즉 예산을 분배하는 노력을 다하여야 할 것이다. 그래야 만 지출의 증가가 수입의 증가에 연동될 수 있게 되고, 최종적으로 들어 오는 수입총액이 변경할 수 없는 지출총액의 상한선을 결정함으로써 불 필요한 채무 등의 방법으로 누더기 예산으로 되는 것을 막을 수 있다.

독일의 경우에는 우리와 달리 이미 기본법상으로 국가의 재정과 관련 된 직접적인 조항을 두고 있기 때문에, 이로부터 전체 국가재정의 운용 원칙이나 정부예산관련 하위법의 규정에 대한 해석기준을 마련하고 있 다. 또한 재정과 예산의 운용과 관련한 구체적인 입법으로 ‘연방예산기본 법’, ‘연방 및 각 주의 예산원칙에 관한 법률’, ‘경제안정과 성장의 촉진을

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