재정계획은 예산안의 기초가 되고, 따라서 늦어도 예산안 초안과 함께 제출되어야 한다. 이러한 절차상의 전제조건은 예산안과 재정계획의 작 성이 병행되는 부분이 많음을 보여준다. 게다가 이 두 계획은 서로 밀접 하게 연결되어 있고 그 내용이 겹치는 부분도 있어서, 양자간의 외형적 인 병행은 긴밀하게 이루어질 수밖에 없다. 즉, 단기 예산안과 중기 예산 안을 동시에 작성하면 이중으로 이루어질 작업을 피할 수 있기 때문이 다. 다른 이유도 있겠지만 이렇게 두 계획이 함께 작성된다는 점 때문에, 재정계획의 결정과정은 예산안의 결정과 같은 형태로 이루어진다. 즉, 대 체로 ‘아래에서 위로’, 즉 기초심의단위로부터의 수요신청에서 시작하여 각 부ㆍ처들을 거쳐 재무부로 상정되면서 여러 차례에 걸친 다양한 과정 을 통해 조정되어 마지막으로 내각의 결정에 맡겨지는 것이다.
지출과 수입을 조정하기 위해서는 여러 기관에 의한 다양한 예측과 추 정이 재정계획에 통합되어야 한다. 중기 전망은 여러 부처가 참여하는 ‘거 시경제적 예측 분임조’가, 세수의 변화는 ‘조세 분임조’가 담당하여 재무부 와 긴밀히 협력하는 가운데 만들어진다. 세수에 대한 예측은 현행 세법을 기반으로 하고, 거시경제적 변화에 대한 예측에 기초를 둔다. 지출변화에 대한 전망은 단지 단기 및 중기 예측만을 기초로 하는데, 이는 지출항목 중 상당수가 거시경제적 변화에 종속되어 있기 때문이다.
이에 따라 재정계획을 구성하는 과제는 이중의 압력을 받게 된다. 한 편으로 재정계획은 그 작성절차가 예산안과 동시에 이루어진다는 점에서 단기적인 내용을 담는 예산안과 완전히 결별할 수 없으며, 다른 한편으
로는 재정계획의 구성의지가 불확실한 예측으로 인하여 손상될 수도 있 기 때문이다. 왜냐하면, 거시경제적 변화에 대한 중기적 목표설정만이 아 니라 세수예측까지도 만약 실제 결과와 완전히 동떨어진 것임이 밝혀지 게 되는 경우에는, 그러한 결과는 다시금 재정계획의 구속력 있는 영향력 을 손상할 수도 있기 때문이다. 그렇게 되면 본래부터 추구했던 목표설정 의 프로그램적인 성격은 완전히 사라지게 될 수도 있다. 계획을 확정할 단계에는 대부분의 경우에서는 낙관론으로 치우칠 가능성이 많은데, 만 약 계획의 내용을 향후 실무에서 정책적으로 적극 개입하여 나온 결과와 동일시하고 또 그에 맞게 대조하지 않는다면, 계획상의 예측수치들의 처 리와 재정집행범위의 결정 그 어느 쪽에 대해서도 정부는 정책적 목표와 의 부합 여부를 따지지 않고, 다만 재정에 대한 예측만으로 만족하고 지 나 갈려고 할 가능성도 많기 때문이다. 계획의 작성과정, 그리고 예측을 도출하는 과정만을 보아도, 재정계획이 실제로는 예산안의 속편 정도로 기술된다는 것을 알 수 있다. 이는, 본래의 의도와는 달리 예산안이 지출 의 우선 순위를 정하는 재정계획에 그 바탕을 두고 있지 않다는 것이다.
재정계획이 예산안에 미치는 영향은 이러한 실제적 관행을 반영하고 있 다. 재정계획의 도입초기만 하더라도 재정계획은 대체로 예산안 내용의 상당부분을 지배하는 사전지도로, 따라서 의회의 권한을 잠식하는 것으로 받아들여졌었다. 이러한 의견에는 재정계획의 기능에 대한 염려와 기대 가 함께 담겨 있었다고 할 것이다. 그러나 오늘날에는 재정계획의 기능 에 대해 의구심을 표현하는 경우가 더 많아졌다. 물론 이미 도입 당시부 터 재정계획이 정책적 구속력은 있으되 법적 구속력은 없는 것으로 한다 는 합의가 지배적이었다. 그런데 바로 이 정책적 구속력이 너무 과대평가 되었던 것이다. 재정계획이 예산안의 속편 노릇을 하는 데 그친다면, 그 영향력은 상당한 정도로 잠식된다. 이렇게 되면 예산안은 한층 안정되겠지 만, 재정계획은 방향을 설정하는 기능을 상실하게 될 것이기 때문이다.82)
재정계획이 포함하고 있는 예측을 예산의 실제 변화와 비교해보면, 재 정계획이 얼마나 효과가 없는 것인지 여실히 드러난다. 예를 들면 독일
82) Heun, a. a. O., S. 239 ff.
의 경우에도 재정계획은 부대예산들(Nebenhaushalte)의 투자비율이 떨어지고 당초의 계획된 예상에서 어긋나는 것을 막지 못했고, 경기변동 에도 실제로는 별다른 영향을 미치지 못했다. 재정계획의 대상기간은 너 무 길어서 경기 변동을 충분히 파악하기도 힘들고, 더구나 파악된 것을 예산운영에 관한 재정적 결정에 반영하기도 쉽지 않기 때문이다. 예측기 간이 길면 길수록, 예측과 실제 결과의 괴리가 커질 수밖에 없기 때문이 다. 심지어는 계산 가능한 후속적 재정부담(Folgekosten)의 통제까지도 재정계획에서 터무니없이 벗어나게 되어, 본래 예정되었던 비용이 82%
까지 수정하는 일까지 있었다. 게다가 정책적인 구속력과 효력을 방해하 는 연방의 조정절차도 방해요인이 되었다.
이러한 실제 운용상의 결함이 생기는 원인은 여러 차원에서 나온다. 먼 저 포괄적인 목표설정이 없이는 재정계획은 예산운영에 대한 아주 좁은 전망에 지나지 않게 될 것이다. 따라서 그 경우 재정계획은 주어진 국가 목표에 종속되는 이차적이고 부가적인 계획에 머문다. 그러나 포괄적인 목표계획이라는 것도 계획가능성에 대한 일반적인 한계가 있고, 그러한 한계는 그 자체로 이미 소극적인 재정계획에 영향을 미치며, 전체적으로 는 계획의 핵심분야에만 집중하도록 하기 때문이다. 더구나 각 부서의 이 기주의와 서로간의 경쟁은 좀더 포괄적인 계획이 만들어지는 것을 여러 가지로 방해하기도 한다. 또한 다년간에 걸친 순수한 재정계획, 즉 포괄 적인 과제계획에는 여러 가지의 변수가 따르기 마련이어서, 변수에 따라 지속적으로 계획을 변경해야만 하는 일이 발생하기도 한다. 그런 변수는 독일의 경우 70년대에도 수없이 많이 발생했고, 80년대 초반까지만 해도 사정은 마찬가지였다. 그에 따라 중기계획들은 실제와 근본적으로 많은 부분에서 차이를 발생시킨 것이었다. 단기적인, 심지어 일년 계획까지도 집행과 적응의 융통성을 발휘할 수 있는 여유를 가지도록 세워야 하는 데, 전체 경제와 예산운영에 일어날 수 있는 변동의 가능성은 더 클 수 밖에 없으며, 따라서 중기재정계획은 예산안에 비해서 훨씬 큰 유연성을 가질 필요가 있다. 이러한 사실은 전체 경제와 수입구조(투입 요소) 뿐 아니라 과제 및 지출의 범위와 비중에도 똑같이 해당된다.
다른 한편, 재정계획의 핵심적인 기능은 무엇보다 정보제공이며, 다른 모든 기능은 이 정보제공에 따른 결과에 지나지 않는다. 정보는 거시경제 적 변화에 대한 예측에 있어서 장래의 후속재정부담뿐 아니라 예산상의 변화에 대한 예상까지도 포함한다. 예산법의 입법자들을 포함해서 모든 입법자들은 재정계획이 제공하는 정보의 도움을 얻어, 현재의 안건에 대 한 결정을 내릴 때 더욱 장기적인 방향설정을 확보할 수 있다. 뿐만 아 니라 재정계획은 비교적 좁은 범위에서나마 연방정부의 정책이 가지는 장래의 과제와 가이드라인에 대한 정보를 제공한다. 이는 정부 및 의회 의 집권당이 예산의 변동에 대해 미칠 수 있는 영향을 판단한다는, 그리 고 정부정책에 대한 사전 정보와 사후 통제를 야당과 국민에게 알린다는 두 가지 역할을 한다. 이렇게 ‘프로그램’에 해당하는 부분은 순수한 예측 과 관련된 요소들에 비해서는 그 비중이 미미하여, 장래에 내려질 결정 을 위한 전제가 아니라 정책적인 의사표명이라는 성격이 강하다고 할 수 있다. 그러나 재정계획은 정보를 제공하는 것이지 나아가야 할 방향으로 지휘를 하거나 재정목표를 미리 결정하는 것은 아니다. 이러한 사실은 정 권이 교체될 시기에 가장 잘 드러난다. 정권이 교체되면 프로그램과 관련 된 부분은 자동적으로 무효화되지만, 이미 확정된 예산안은 그대로 구속 력을 발휘하게 되는데, 이 경우 재정계획은 더 많은 정보를 제공하여 현 재의 결정이 더 나은 방향으로 이루어질 수 있도록 도울 뿐, 장래의 결정 을 프로그래밍 하는 작용은 하지 못한다. 따라서 의도적으로 정보제공기 능을 강화하는 노력은 재정계획의 개선에 도움을 줄 것이고, 그렇게 되 면 재정계획에 지워지는 불필요한 부담이 줄어들 것이다. 후속재정부담 의 예측 및 장래예산에 대한 기술을 프로그램적인 의도와 분명하게 분리 하는 것도 대안예측과 마찬가지로 도움이 될 것이며, 이러한 모든 중기 재정계획의 의미와 목표는 재정의 건전화에 일조를 한다.
제 2 절 재정과 예산운영의 유연성확보방안
행정행위에 대해 민주적 정당성을 부여하는 헌법적 기초 위에서는 예 산법을 통한 실질적, 내용적 유도와 조정을 행정부에 맡김으로써 재정의
운영이나 예산의 운영과정에서 합리성을 도모하는 방법을 통해 재정의 건 전성을 확보하는 방안을 마련할 수도 있을 것이다. 물론 그런 경우에는
운영이나 예산의 운영과정에서 합리성을 도모하는 방법을 통해 재정의 건 전성을 확보하는 방안을 마련할 수도 있을 것이다. 물론 그런 경우에는