조세제도와 정책의 개선방향

이상에서 우리는 우리가 직면한 조세정책 환경의 변화추이와 전망을 살펴 보고 이러한 여건의 변화에 비추어 본 우리 조세제도의 중요한 문제점들을 분야별로 개관하였다. 이 장에서는 이러한 문제점들을 극복하기 위해서 어떠 한 방향으로 우리나라 조세제도와 정책을 개편해가야 할 것인가에 대해서 논의하기로 한다.

(1) 기본방향

앞에서 논의 한 것처럼 우리가 선택할 수 있는 대안의 폭은 그렇게 넓지 않다. 재정수요의 팽창요인은 매우 강하지만 이를 최대한 억제하면서 성장잠 재력의 확충과 세원의 보호를 통해서 중장기적으로 재정을 안정시키는 보수 적인 전략을 선택할 수밖에 없다는 점을 이미 강조하였다. 이러한 전략을 조 세정책부문에서 실현할 수 있는 기본적인 방안들을 정리한다.

가. 조세부담률 및 국민부담률 상승의 억제

첫째로 조세부담률과 국민부담률을 적정수준에서 유지하는 것이 중요하다.

설사 부담률을 상당히 높이는 것에 국민들로부터 정치적인 동의를 얻을 수 있다고 해도 그것은 우리 경제와 재정의 위험을 급격하게 증대시킬 수 있는 것이기 때문에 선택해서는 안 되는 대안이다. 조세부담률의 인상은 주로 고 소득층의 부담증대를 통해서 이루어질 수밖에 없다. 이러한 부담률의 인상은 자본과 생산성이 높은 인력의 해외유출이나 효율저하를 초래한다. 좀 더 장 기적인 관점에서 보면 인적자본과 물적자본의 형성자체에 부정적인 영향을 줄 수 있다. 요컨대 조세부담률의 인상은 성장잠재력의 하락을 가속화시키는 결과를 가져올 수밖에 없다는 것이다. 부담률을 낮게 유지하려면 재정지출의 팽창이 억제되어야 함은 두말할 필요가 없다. 차입의 증대를 통한 지출재원 의 확보는 장기계획에서는 생각해서는 안 되는 대안이다.

나. 성장잠재력 유지를 위한 생산요소 공급확보

두 번째로 성장잠재력의 유지에 절대적으로 필요한 생산요소의 확보를 가 능하게 하는 조세정책이 필요하다. 앞에서도 언급한 것처럼 이것은 조세부담

률이 높지 않게 유지되어야 가능하다. 그러나 거기에서 더 나아가서 전략적 으로 이동성이 높은 생산요소의 조세부담을 가능한 한 완화하는 방향이 필 요하다는 것이다. 무엇보다도 자본소득에 대한 중과세가 지양되어야 한다.

일반적으로 고소득자의 소득에서 자본소득의 비중이 더 크고 전통적인 소득 의 기능적분배의 관점에서 보더라도 자본소득이 근로소득에 비해 중과세되 는 것이 공평하다는 인식이 지배적이었다. 그러나 자본의 이동이 완전히 자 유화된 상황에서 자본소득에 대한 중과세는 결국 근로자 등 이동성이 낮은 생산요소의 부담으로 전가되어 의도했던 소득 재분배 효과는 무산된다⁷⁾. 자 본소득 뿐 아니라 고소득을 얻는 고급인력에 대한 조세도 유사한 효과를 나 타낸다. 앞으로 생산요소로서의 가치가 자본보다도 고급인력에 더 부여될 것 이라고 보면 과도한 누진 소득세 구조에 의한 고급인력에 대한 중과세도 마 찬가지로 바람직하지 않은 결과를 가져옴을 알 수 있다.

과도한 세금은 자본이나 고급인력 같은 중요한 생산요소의 이동뿐 아니라 이러한 생산요소들의 국내 형성 즉 인적자본투자나 저축 등에도 부정적인 영향을 미쳐 장기적인 성장잠재력 확충을 저해하는 결과를 가져온다.

부에 대한 조세도 자본소득이나 고급인력에 대한 조세와 비슷한 효과를 가 져 온다. 부동산에 대한 무리한 과세나 강력한 상속 증여세가 저축이나 자본 형성에 부정적인 영향을 미친다.

다. 조세의 효율 극대화

세 번째로 조세를 통한 재정재원의 조달비용을 극소화할 수 있는 조세정책 이 추진되어야 한다. 다시 말해서 조세제도와 그 운영시스템의 효율성이 극 대화되어야 한다는 것이다. 이것을 위한 가장 원론적인 방향은 베이스를 넓 히고 한계세율을 낮게 하는 것이다. 베이스를 넓힌다는 것은 기존 세목의 비 과세 감면을 줄인다든지 탈루를 줄이는 노력을 통해서도 달성할 수 있지만 더 효과적인 방안은 베이스가 넓고 일반적인 세목의 비중을 넓게 하고 베이 스가 좁은 비효율적 세목의 비중은 줄이는 것이다. 예를 들면 법인세의 비중 을 줄이고 부가가치세의 비중을 크게 하는 것이 이러한 방향으로의 개선이 라고 할 수 있다. 베이스를 넓힘으로써 한계세율을 낮게 하는 것이 가능하지 만 주어진 베이스의 세금에서 누진세율구조를 완화하는 것도 한계세율을 낮 추어서 효율성을 높이는 중요한 방향이 될 수 있다.

조세의 효율을 높이는 또 하나의 방법은 조세지출을 합리화 하는 것이다.

7) Bradford(1978), Harberger(1995) 등 참조.

주지하는 것처럼 우리나라의 조세지출은 매우 큰 비중을 차지하고 있다. 특 히 소득세와 법인세 등의 조세지출이 매우 커서 이러한 세목들의 한계세율 과 평균세율의 격차도 크게 나타나고 있다. 조세지출의 규모를 줄이는 것은 바로 위에서 언급한 것처럼 베이스를 넓히고 한계세율을 낮추는 것을 가능 하게 한다. 그러나 그것뿐 아니라 조세지출의 내용을 보면 자원배분을 개선 하기 보다는 악화시킬 여지가 있는 항목들이 적지 않다고 판단되며 이러한 것들은 정비하는 것은 조세의 효율을 높이고 재정을 건전화하는데 현저히 기여할 것이다. 한편 성장잠재력확충에 도움이 될 수 있는 지원분야가 있다 면 이러한 분야의 조세지원은 확대하는 것이 바람직할 수 있을 것이다.

비과세 감면 등 조세지출의 정비는 납세자의 비용이나 징세당국의 비용을 줄이는 결과도 가져온다. 비과세 감면의 정비 이외에도 제도의 단순화와 투 명화를 통해서 조세제도의 운영비를 줄일 수 있는 여지도 적지 않다고 본다.

조세제도의 효율성과 관련해서 또 한 가지 생각해야할 분야는 공공선택의 효율성을 가져올 수 있는 조세제도여야 한다는 것이다. 예컨대 지방자치단체 들이 자율성과 책임성을 가지고 재정을 운영하게 되면 훨씬 더 효율적으로 재정이 운영될 것인데 이것을 가능하게 하는 지방세 구조가 부재한 상태에 서는 이러한 지방재정 운용을 기대하기 어려울 것이다. 아울러 소득세 과세 자 비율이 지나치게 낮은 것도 정부의 정책결정이 지출확대 쪽으로 바이어 스를 갖게 하는 공공선택의 왜곡요인이 될 수 있다.

(2) 조세체계의 장기 구상과 단계적 개편전략

앞 절에서 조세정책의 기본방향을 성장잠재력 확충에 의한 세원보호와 이 를 통한 중장기적 재정안정으로 설정하고 이를 위해 조세 및 국민부담률을 적정수준에서 안정시킬 것과 자본이나 고급인력의 확보에 유리한 조세구조 를 지향할 것, 그리고 조세제도전반의 효율성을 극대화 할 것 등의 기본 방 향을 제시하였다. 이 절에서는 장기적인 관점에서 이러한 방향을 추구했을 때 우리의 세제는 어떤 모습이어야 할 것인가를 생각해보고 그러한 방향으 로 개혁해 가기위한 단계적인 전략을 논의하기로 한다.

가. 장기구상

먼저 장기를 생각하면서 우리의 현 여건에 비추어 이상적이라고 생각되는 우리나라 조세체계의 구상을 요약하여 제시 한다⁸⁾.

이 안은 모든 부가가치에 대해서 한번만 과세하는 것을 원칙으로 함으로써 전체적으로 가장 넓고 한계세율이 낮은 조세구조를 달성하려는 것이다. 그렇 게 함으로써 조세의 초과부담을 극소화할 뿐 아니라 제도를 단순하게 하여 제도의 운용비용을 줄이려는 것이다. 이러한 아이디어를 구체적인 세제개편 안으로 제시한 사례가 Hall and Rabushka(1995)의 평율세(flat tax)와 이를 다소 변형한 Bradford(2005)의 X-tax이다. 소위 미국의 근본적 세제개혁안의 중심적인 모형이라고 할 수 있는 이 모형들의 특징은 모든 부가가치를 노동 에 대한 부가가치와 노동이외의 생산요소에 대한 부가가치로 양분하여 노동 에 대한 부가가치는 가계단계에서 과세하고 여타의 부가가치는 기업단계에 서 과세한다는 것이다. 이 중에서 가계단계에서의 과세는 flat tax의 경우에 는 면세점을 설정함으로써, 그리고 X-tax의 경우에는 몇 단계의 누진세율을 적용함으로써 조세의 누진성을 보완하고 기업단계과세는 단일세율로 과세하 여 조세에 의한 자원배분의 왜곡을 극소화한다는 것이다. 물론 이와 같은 개 혁안은 기존의 소득세나 법인세 등을 완전히 대체하는 것이다.

우리는 이들의 방법을 약간 변형하여 효율성과 누진성을 동시에 달성하기 위한 구상을 제시한다. 우선 기업(모든 법인 및 비법인 기업)의 부가가치를 산출하고 여기에 단일율의 조세를 부과한다. 이것은 기업의 전체 매출에서 매입액과 투자액(기계설비 및 건물 등)을 뺀 금액으로 계산하는데 해당 기업 이 직접 수입한 금액은 과세대상으로 하고 수출액은 매출액에서 전액 공제 한다. 부가가치를 현재와 같이 매입세액공제방식으로 과세할 수도 있지만 모 든 기업에 예외 없이 적용하기 위해서는 방금 설명한 감산법이 더 타당하다 고 판단된다. 만일 감산법도 어려운 경우에는 각 부가가치 항목을 합산하여 전체부가가치를 계산하는 방법을 사용할 수도 있다. 금융기관 등에는 이 방 법이 더 타당할 것으로 생각된다. 여하튼 이와 같이 모든 부가가치에 대해서 단일율의 세금을 부과하고 이중에서 인건비로 지급되는 부분에 대해서는 조 세의 누진성 유지를 위해서 일정수준 이상의 고소득에 대해서 완만한 누진 세율의 추가과세를 실시한다. 이것은 고소득에 대한 누진과세를 위한 추가과 세이므로 평균세율은 매우 낮은 수준을 유지한다. 근로소득 이외의 모든 소 득은 기업단계에서 일괄적으로 과세되기 때문에 소수의 고소득자에게만 개 인소득세가 과세되고 근로소득을 복수의 원천으로부터 받는 경우가 아니면 원천징수로 모든 납세절차가 종결될 수 있을 것이다. 이 세금은 생산요소를 고용하고 있는 모든 조직에 부과되는 것을 원칙으로 한다. 어떤 이유로 기업 단계의 과세가 면제되는 기관이 있다면 이러한 기관에 근무하는 종업원의

8) 이 내용은 곽태원ㆍ전영준(2006)에서 제시되었던 것을 보완, 요약한 것임.