조세정책의 환경변화와 대응전략의 방향

대내 대외적으로 우리나라 조세정책과 관련된 여러 가지 변수들은 매우 중대한 변화를 보이고 있으며 또 앞으로 급격하게 변화할 가능성이 높다. 이러한 변수 또는 여건들은 조세정책의 효과를 전과 사뭇 다르게 하기도 하고 조세정책이 추 구해야할 목표의 우선순위를 바꾸게 하기도 한다. 이 장에서는 중장기적인 시각 에서 우리나라 조세정책의 여건이 어떻게 바뀌어 갈 것인가를 정리하고 이러한 여건의 변화가 조세정책에 주는 함의를 분석하여 대응전략의 방향을 찾아내는 작 업을 하기로 한다.

(1) 조세정책의 여건변화

가. 세계화의 가속과 생산요소 유치경쟁의 격화

먼저 생각해야 할 것은 급속하게 진행되고 있는 세계경제의 글로벌리제이션 현 상이다. 20세기 후반부터 지구를 하나의 동네로 묶는 것을 가능케 하는 기술의 급격한 발전이 이루어져 왔고 이러한 기술적발전은 앞으로 더욱 가속화할 전망이 다. 이와 같은 기술발전과 함께 이념적으로도 세계화를 지향하거나 수용하는 흐 름이 강화되어왔다. 특히 무역의 자유화에 의한 세계경제의 동반성장의 경험이 이러한 추세를 강력하게 뒷받침하고 있다고 말할 수 있다. 여하튼 이러한 추세는 가속될 것으로 전망되는데 이 현상이 조세정책에도 중대한 영향을 주고 있다. 무 역의 자유화 추세와 함께 관세 등 국경조세의 역할이 급속하게 줄어들게 되었고 조세정책에 있어서도 세계적인 동조화 현상이 나타나고 있다. 1986년의 미국의 소득세개혁이 세계 각국으로 하여금 같은 방향의 조세개혁을 앞 다투어 완성하게 한 것은 이러한 현상을 보여주는 좋은 사례라고 할 수 있다. 더구나 최근에는 자 본의 국제간 이동이 급속하게 자유화되어 각국의 거시경제정책과 성장전략에 근 본적인 변화가 불가피하게 되었으며 이러한 추세는 앞으로 노동이나 지식 또는 기술 같은 생산요소로까지 빠르게 확산될 것으로 전망된다.

이처럼 경제적인 국경이 빠르게 낮아지거나 사실상 없어지는 경향이 나타나게 되면서 이미 생산요소를 유치하기 위한 국가간의 경쟁이 점점 더 심화되는 현상 이 나타나고 있다. 유력한 외국 기업을 유치하기 위한 경쟁이나 우수한 두뇌를 유치하기 위한 경쟁이 진작부터 심심치 않게 일어나고 있었지만 최근에는 일반적 인 생산요소로서의 자본을 유치하기 위해서 아예 자본소득세 자체를 과감하게 낮 추는 본격적인 경쟁이 나타나고 있다. 우리나라는 금융위기 이후 자본시장과 외

환시장이 급속하게 개방되면서 이와 같은 자본유치경쟁에 거의 완전하게 노출되 게 되었다고 할 수 있다.

생산요소의 국가간 이동은 자본에 국한하지 않는다. 우리나라에도 이미 많은 외국인 근로자들이 들어와 있는 상태이며 이것은 노동의 국가간 이동이 점점 더 활발하게 일어나고 있음을 보여주는 하나의 예라고 할 수 있다. 그러나 앞으로 점점 더 중요한 문제로 부각될 부분은 고급 전문직 인력의 국가간 이동이라고 할 수 있다. 고급 기술 인력 중심의 두뇌유치 경쟁은 이미 오랜 역사를 가지고 있지 만 앞으로 생산성이 높은 인력의 국가간 이동은 훨씬 더 자유로워 질 것이며 더 많아질 것으로 전망된다. 물론 각국의 이와 같은 인력유치 경쟁도 치열해 질 것 이다.

나. 인구구조의 급변과 성장잠재력의 빠른 하락

우리 경제와 재정에 중장기적으로 가장 중요한 영향을 줄 것으로 판단되는 여 건의 변화는 <표 1>에서 볼 수 있는 것과 같은 인구구조의 급격한 고령화이다.

OECD국가들 중 가장 낮은 출산율을 보이고 있는 우리나라는 세계에서 유례를 찾아볼 수 없는 빠른 고령화가 진행되고 있어 2018년에는 65세이상 인구비율이 14%를 넘는 고령사회로 그리고 2026년에는 이 비율이 20%를 넘어 초고령사회로 진입할 것으로 전망되고 있다¹⁾. 이처럼 빠른 고령화의 진행으로 재정지출구조는 매우 근본적인 변화를 나타내게 될 것이다. 뿐만 아니라 경제전체의 역동성이 둔 화될 것이고 성장잠재력도 급속하게 하락할 것으로 전망된다.

<표 1> 노인인구 비율 및 노년부양비율 전망 (단위:%)

2000 2006 2010 2020 2030 2040 2050

65세이상 7.2 9.5 11.0 15.6 24.3 32.5 38.2

노년부양비 10.1 13.2 15.0 21.7 37.7 56.7 72.0

자료: 통계청, 2006년 11월 추계.

주: 노년부양비율 = (65세이상 인구)/(15-64세인구) %

인구의 급속한 고령화가 잠재성장률에 직접적으로 영향을 미치는 경로는 주로 노동 공급과 자본 공급의 감소이다. 낮은 출산율이 지속되고 이에 따라 고령화가

1) 통계청 2006년 11월 추계

급속하게 진행되면 일할 수 있는 연령층의 인구는 전체인구보다 조기에 감소하기 시작할 것이며 노동시장참여율의 변화 등이 있을 수 있다고 해도 노동투입 증가 율의 둔화로 시작해서 결국은 노동투입이 감소하는 상황이 전개될 것이다.

한편 고령화에 따른 부양비율의 급증은 불가피하게 저축의 감소 내지 저축증가 율의 빠른 둔화를 가져온다. 고령화의 초기단계에서는 15세 미만인구 비중이 더 빠르게 감소하기 때문에 일시적으로 저축에 긍정적인 영향을 미칠 수 있지만 결 국은 저축증가율이 빠르게 줄어들고 이것은 자본축적을 저해하여 성장잠재력을 떨어뜨리는 중요한 요인으로 작용할 것이다. 문형표 외(2004)에서는 주로 이상의 요인들을 중심으로 인구증가율 등에 대한 몇 가지 시나리오를 설정하여 2050년 까지의 잠재성장률을 추정하였다²⁾. 이 결과가 <표 3>에 요약 인용되고 있는데 합 계출산율을 현재의 1.08%수준에서 1.6%수준으로 높이는데 성공한다고 하더라도 21세기 중반이 되면 잠재성장률이 1%대 또는 1%미만으로 떨어질 수 있다는 전 망이 제시되어 있다.

이와 같은 전망치를 계산함에 있어서 총요소생산성의 증가는 외생적으로 가정 하고 있으나 자본투입이나 노동투입의 감소와 함께 R&D 투자 등이 같이 감소하 면 총요소생산성의 증가도 같이 둔화될 수 있다. 더구나 최근 많은 사람들이 우 려하고 있는 공교육의 질적 저하가 앞으로 개선되지 않는다면 총요소생산성의 증 가는 기대하기 어려울 것이다.

<표 2>에 나와 있는 전망치가 가지고 있는 또 하나의 한계는 고령화에 따라 근 로소득 및 자본소득 등에 대한 세부담의 급증이 나타날 가능성이 매우 크다는 것 이다. 그리고 이와 같은 소득세부담의 급증은 자본이나 고급인력의 국외유출을 촉진하고 외국자본의 유입을 억제함으로써 성장잠재력을 더욱 떨어뜨릴 수 있다 는 것이다. 성장의 둔화에 따른 소득의 감소까지 겹치게 되면 이러한 추세는 악 순환의 모습을 갖게 될 것이어서 우리 경제를 위기상황으로 몰고 갈 수도 있다는 우려를 하지 않을 수 없다.

2) 정부에서 최근에 발표한 비전2030보고서에도 2030년까지의 잠재성장률이 비슷한 수준으로 추정 되고 있다. 이 보고서는 2006-10년 기간에는 4.9%, 2011-2020년 기간에는 4.3%그리고 2021-2030년 기간에는 2.8%의 연간잠재성장률을 가정하고 있다.

<표 2> 고령화와 잠재성장률 전망

TFR 기간

잠재성장율추정치 TFP이외의 성장요인별 기여도

TFP 증가율 2.0%가정

TFP 증가율 1.5%가정

취업자수 인적자본

자본스톡 TFP 증가율 2.0%가정

TFP 증가율 1.5%가정

1.19

2003-10 5.10 4.56 0.66 0.79 1.66 1.62

2010-20 4.82 4.21 0.31 0.62 1.91 1.79

2020-30 3.56 2.91 -0.41 0.52 1.47 1.32 2030-40 2.25 1.60 -0.90 0.33 0.83 0.68 2040-50 1.38 0.74 -1.13 0.13 0.40 0.25

1.40

2003-10 5.10 4.56 0.66 0.79 1.66 1.62

2010-20 4.81 4.19 0.31 0.62 1.90 1.77

2020-30 3.52 2.88 -0.41 0.51 1.43 1.28 2030-40 2.24 1.60 -0.85 0.32 0.79 0.64 2040-50 1.48 0.84 -1.00 0.10 0.40 0.25

1.60

2003-10 5.09 4.56 0.66 0.79 1.66 1.62

2010-20 4.80 4.18 0.31 0.62 1.89 1.76

2020-30 3.50 2.86 -0.40 0.51 1.41 1.26 2030-40 2.22 1.58 -0.82 0.31 0.76 0.61 2040-50 1.52 0.88 -0.92 0.07 0.39 0.24

주: 2000년 현재의 우리나라의 합계출산율(TFR)은 1.47명이었으나 2003년에는 1.19명, 그리고 2005년에는 1.08명으로 급락하였다.

자료: 문형표 외(2004)

다. 재정수요 구조와 규모의 급변

무엇보다도 고령화는 재정수요의 급격한 증가를 요구하게 된다. 가장 큰 요인 은 고령인구의 소득보장을 위한 재정수요가 고령화와 함께 엄청나게 증가한다는 것이다. 특히 우리나라의 경우 아직도 국민연금은 성숙단계에 들어가 있지 않은 데 국민연금의 성숙과 고령화의 급진전이 맞물려 있어서 고령화가 재정에 미치는 충격이 더 강하게 나타날 것이다. 이미 성숙기에 접어든 국민연금 이외의 공적연 금도 고령화로 재정지출의 증대를 초래하게 될 것이다.

노인인구의 증가는 각종 노인복지관련 지출의 급격한 증가를 초래한다. 이미 도입되어 있는 노인복지제도가 지금은 재정에서 큰 비중을 차지하지 않고 있어도 고령화의 급진전과 함께 재정에서 차지하는 비중은 급격하게 늘어날 수 있다. 여 기에다가 장기요양제도 등 최근 새롭게 도입하고자 하는 노인복지제도 등의 도입 이 성사된다면 복지재정수요는 더욱 빠르게 늘어날 것이다.

[그림 1] 고령화에 따른 노인복지지출 비중의 변화 시뮬레이션

자료 : 문형표 외(2004) 337쪽.

문형표(2004) 외에서는 고령화의 진전에 따라 노인복지비중이 얼마나 빨리 늘어 날 수 있는 가를 보여주는 간단한 실험을 하였다. 2004년 현재 어떤 노인복지 프 로그램의 지출이 GDP의 1%를 차지하고 있다고 가정한다. 이 프로그램은 65세 이상 인구의 일정 비율이 수혜대상이고 이 비율은 장기적으로 고정되어 있다고 가정하고 이 프로그램을 위한 지출이 GDP에서 차지하게 될 비중을 계산하였다.

[그림 1]은 그 결과를 보여준다. 이 프로그램을 위한 비용이 일인당 소득과 같은 속도로 늘어난다고 가정한 것이 아래쪽 곡선이고 실질임금과 같은 속도로 늘어난 다고 가정한 것이 위쪽 곡선이다. 이 간단한 실험은 프로그램의 내용이 변하지 않아도, 다시 말해서 수혜자들의 복지수준이 늘어나지 않아도 고령화에 따른 수 혜대상인구의 급증에 따라 21세기 중반이 되면 GDP에서 차지하는 이 프로그램을 위한 재정지출의 비중은 4% 또는 6% 이상까지도 될 수 있다는 것을 보여준다.

새로운 노인복지제도를 도입하지 않아도 앞으로 40-50년이 지나게 되면 현재의 복지지출 비중의 5배 또는 그 이상이 늘어나게 되어 있다는 것이다.

공공서비스는 상대적으로 볼 때 노동집약적인 방법으로 생산된다고 볼 수 있기 때문에 실질임금이 GDP보다 빠르게 상승한다면 공공서비스의 절대량이 변하지 않아도 GDP증가속도보다 빠르게 증가할 것이다.

최근에 발표된 비전2030은 우리 경제와 사회에 대해 장밋빛 비전을 제시하고