우리나라의 대표적인 공공부조제도인 국민기초생활보장제도의 일차적 목적은 여러 가지 이유로 빈곤한 가구에 대하여 국가가 최소한의 인간다운 생활을 보 장해 주는데 있다. 이는 크게 두 가지 측면에서 평가될 수 있다. 첫째는 전체 빈곤인구(혹은 가구) 중 얼마나 많은 사람에게 급여의 자격이 주어졌는가 하는 측면이다. 이는 국민기초생활보장제도의 대상선정의 포괄성 및 형평성과 관련 이 있다. 특히, 국민기초생활보장제도는 구 생활보호제도와는 달리 근로능력 유 무와 관계없이 빈곤한 모든 가구를 대상으로 하고 있다는 점에서 대상선정의 포괄성이 향상되었다고 할 수 있다. 그러나 가장 중요한 선정기준인 최저생계 비의 수준과 부양의무자 기준의 엄격성으로 인하여 실제로 빈곤함에도 불구하 고 수급대상자가 되지 못하는 사각지대의 문제가 발생한다. 이와 같이, 수급자 와 사각지대의 규모 및 증감추이를 통해 선정 측면에서의 최저생활보장 정도를 평가할 수 있다. 둘째는 수급자로 선정된 사람들에 대해 적정한 수준의 최저생 활을 보장하여 주고 있는가 하는 측면이다. 이는 급여의 적절성 및 포괄성과 관 련이 있다. 국민기초생활보장제도에서는 현금으로 주어지는 기본 생계비와 더불 어 의료급여, 주거급여, 교육급여 등의 각종 부가급여들을 제공하고 있다. 다른 한편, ‘보충성의 원칙’에 따라 가구소득과 현금급여액의 합계가 현금급여기준선 을 초과하지 않도록 하고 있다. 따라서 급여의 적절성과 포괄성은 급여수준과 현금기준선과의 비교, 급여에 대한 만족도 등으로 평가될 수 있을 것이다.
국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가 133
1. 수급가구 규모 및 증감추이 가. 수급가구의 규모
먼저, 수급자의 규모와 증감추이, 그리고 빈곤 사각지대의 규모를 통해 선정 측면에서의 최저생활보장 수준을 평가할 수 있다.
아래 <표 5-1>은 2003년 8월 기준 수급유형별‧가구원수별 수급가구의 분포를 제시한 것이다. 전체 수급가구는 70만 6천가구였으며, 이 중 92.2%가 일반수급 가구, 6.1%가 조건부수급가구였으며, 시설수급가구는 1.1%에 불과한 것으로 나 타났다. 가구원수를 기준으로 볼 때, 1인가구가 전체의 55.7%로 과반수 이상을 차지하였으며, 2인가구가 20.4%, 3인가구가 13.6%, 4인가구가 7.2%의 순으로 나 타났다. 이와 같이, 독거가구의 수급비중이 높게 나타나는 것은 일차적으로 노 인단독가구의 빈곤가능성이 매우 높기 때문인 것으로 보인다. 또한, 가구원수가 증가할수록 가구 내에 근로능력자가 포함되어 있을 가능성이 높아 상대적으로 빈곤할 확률이 낮아지는 것으로 보인다.
나. 수급자 및 수급가구 증감추이
<표 5-2>는 1998년에서 2003년까지의 연도별 수급자 추이를 나타낸 것이다.
표에서 보는 바와 같이 국민기초생활보장제도의 실시와 더불어 수급자의 수는 상당히 증가하여 1999년 93만 3천여 명에서 2000년 148만 9천여 명으로 약 50 만명이 증가한 것으로 나타났다. 그러나 2000년 이후에는 그 수가 지속적으로 감소하고 있으며 2003년의 경우 수급자수는 127만 4천여 명 정도이다. 1999년 에서 2000년 사이에 수급자 수가 급증한 것은 국민기초생활보장제도로의 변화 로 인하여 범주적(categorical) 공공부조가 일반적(general) 공공부조로 변화하였 다는 점에서 그 원인을 찾을 수 있다. 즉, 생활보호제도에서는 주로 노인, 장애 인, 폐질자 등 근로능력이 없는 인구집단만을 대상으로 하였으나, 국민기초생활 보장제도에서는 빈곤한 모든 인구계층을 대상으로 함으로써 실질적인 대상범주 가 확대되었으며, 그 결과 수급자 수가 증가하였다는 것이다. 이에 비해, 2000
년 이후 수급자 수가 지속적으로 감소하고 있는 것은 일차적으로 외환위기 이 후 급증했던 빈곤율과 실업률이 감소한데 따른 결과로 해석될 수 있다. 또 다 른 한편, 선정기준이 2003년부터 소득과 재산기준에서 소득인정액 기준으로 변 화함에 따라 제도의 엄격성이 강화됨으로써 수급자 수가 감소하였을 가능성도 있는 것으로 보인다. 이에 대해서는 뒤에서 다시 논의할 것이다.
〈표 5-1〉 수급자 가구 분포(전체: 2003.8)
(단위: 가구, %)
가구구분 1인 2인 3인 4인 5인 6인 7인 이상 계
일반수급 374,939 131,887 83,627 43,127 12,755 3,433 1,266 651,034 (%) 57.6 20.3 12.8 6.6 2.0 0.5 0.2 100.0 (%) 95.3 91.5 86.9 84.3 82.4 80.9 76.4 92.2 조건부수급 9,250 11,141 11,761 7,558 2,569 768 286 43,333 (%) 21.3 25.7 27.1 17.4 5.9 1.8 0.7 100.0
(%) 2.4 7.7 12.2 14.8 16.6 18.1 17.3 6.1
시설수급 - - - - - - - 7,562
(%) - - - - - - - 100.0
(%) - - - - - - - 1.1
기타 2,486 750 637 440 146 40 15 4,514
(%) 55.1 16.6 14.1 9.7 3.2 0.9 0.3 100.0
(%) 0.6 0.5 0.7 0.9 0.9 0.9 0.9 0.6
합계 393,421 144,185 96,275 51,182 15,479 4,244 1,657 706,443 (%) 55.7 20.4 13.6 7.2 2.2 0.6 0.2 100.0 (%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 보건복지부 내부자료
국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가 135
3천여가구로 전체 수급가구에서 차지하는 비중이 55.7%로 크게 증가한 것이다.
이에 반해, 2인 이상의 수급가구 비중은 지속적으로 감소하고 있으며 특히 가 구원수가 많을수록 감소의 폭도 큰 것으로 나타났다.
〈표 5-3〉 연도별‧가구원수별 수급가구현황
(단위: 가구, %)
연도 계 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인 이상
2000 가구수 688,354 302,380 153,327 117,247 77,802 25,801 11,797 비 중 100.0 43.9 22.3 17.0 11.3 3.8 1.7
2001
가구수 698,075 353,437 149,106 105,980 62,126 19,966 7,460 비 중 100.0 50.6 21.4 15.2 8.9 2.9 1.1 증감률 1.4 14.5 -2.8 -10.6 -25.2 -29.2 -58.1
2002
가구수 691,018 371,166 144,295 98,189 54,151 16,865 6,352 비 중 100.0 53.7 20.9 14.2 7.8 2.4 0.9 증감률 -1.0 4.8 -3.3 -7.9 -14.7 -18.4 -17.4
2003
가구수 706,443 393,421 144,185 96,275 51,182 15,479 5,901 비 중 100.0 55.7 20.4 13.6 7.3 2.2 0.8 증감률 2.2 5.7 -0.1 -2.0 -5.8 -9.0 -7.6 자료: 보건복지부, 각연도, 국민기초생활보장 수급현황
보건복지부 내부자료
이와 같이, 수급가구 중 1인가구의 비중이 크게 증가하는 반면 나머지 가구 의 비중이 감소하는 것은 원인에 대해서는 좀 더 정밀한 분석을 요하는 것이지 만, 외환위기 이후 경기가 점차 회복되면서 근로능력있는 빈곤가구 중 상당부 분의 소득이 증가함에 따라 수급탈피한 결과로 볼 수 있다. 다른 한편, 위에서 도 언급한 바와 같이 2003년부터 기존에 소득과 재산의 분리된 기준에서 소득 인정액(소득평가액과 재산의 소득환산액 합계액) 기준으로 선정기준이 변화한 데 따른 결과로 볼 수 있다. 즉, 소득인정액 기준에서는 가구원수가 많은 가구 의 재산의 소득환산액 기준이 상대적으로 불리하게 설정되어 있어 그 결과 가 구원수가 많은 가구의 선정탈락이 많았던 것으로 보인다주33).
국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가 137
다. 빈곤사각지대의 규모
국민기초생활보장제도는 근로능력유무와 관련없이 모든 국민의 건강하고 문 화적인 최저생활을 보장하는 것을 목적으로 하고 있다. 그러나 법이념과 법현 실은 상당한 차이를 보이고 있는 것이 현실이다. 즉, ‘건강하고 문화적인 최저 생활’을 영위하지 못함에도 불구하고 국민기초생활보장제도의 수급권에서 제외 되는 인구, 소위 빈곤사각지대가 상당수 존재한다는 것이다. 이는 무엇보다도 ’ 법적 빈곤‘과 ’실질적 빈곤‘ 사이의 개념적 괴리에서 기인하는 것이라 할 수 있 다. 국민기초생활보장법상 선정기준은 ‘부양의무자가 없거나 부양의무자가 있 어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저 생계비 이하’(법제5조)이다. 그러나 학술적‧실질적 빈곤은 보통 ‘소득이 최저생 계비 이하’인 자 또는 가구로 규정된다. 따라서 소득이 최저생계비 이하이면서 부양능력 있는 부양의무자가 있거나 소득평가액과 재산의 소득환산액 - 특히 처분이 어려운 주택이나 토지 등이 있는 경우 -이 최저생계비 이상인 자(가구) 의 경우 학술적‧실질적 빈곤으로 간주되지만 국민기초생활보장제도의 수급을 받을 수는 없게 된다.
수급가구를 수급자로 환산하면 수급자 수는 2003년 8월말 현재 약 129만명으 로 집계되었으며, 전체 인구 대비 국민기초생활수급자의 비율은 약 2.7%였다.
아래 그림에서 보는 바와 같이, 가구소비실태조사 원자료를 분석한 결과 2000 년 기준으로 우리나라의 (소득)빈곤율은 약 7.4%로 나타났다(여유진 외, 2003 참조). 이러한 빈곤율이 유지된다고 가정할 때, 현재의 국민기초생활보장제도는 총(소득)빈곤인구의 약 36.5%만을 보호하고 있는 것이다.
반면, 재산의 소득환산액으로 인해 수급권에서 제외된 인구는 총인구의 약 2.4%이며, 총소득빈곤인구 중 약 32.4%에 이른다. 또한, 총소득빈곤인구 중 소
주33) 예컨대, 금융재산 중 생활준비금공제액(가구당 300만원)과 기초공제액(중소도시 기준 3100 만원) 등은 가구의 규모와 관계없이 동일하게 적용된다. 물론, 가구규모별 최저생계비의 차이로 인해서 실질적으로 최대 재산가액은 가구규모별로 차이가 나지만, 가구규모별로 동일하게 적용되는 공제액으로 인해 실제로는 가구규모가 클수록 재산의 소득인정액은 불 리하게 적용된다고 볼 수 있다.
득과 재산 모두 최저생계비기준(소득인정액)에 부합됨에도 불구하고 부양의무 자기준으로 인해 빈곤의 사각지대에 놓여 있는 인구가 약 31.1%에 이르고 있 는 것으로 추산된다(그림 5-1 참조).
요컨대, 학술적‧실질적 빈곤의 개념으로 볼 때, 국민기초생활보장제도는 총빈 곤인구의 약 1/3만을 보호하고 있으며, 나머지 약 2/3의 인구는 재산기준, 부양 의무자기준, 기타 이유로 인하여 빈곤의 사각지대에 놓여 있다고 볼 수 있다.
〔그림 5-1〕 빈곤의 사각지대(소득빈곤)
소득
빈곤선 재산과 소득으로 인한
비수급가구
부양의무자기준으로 인한 빈곤율
(2.3%)
수급률 (2.7%)
재산기준으로 인한 빈곤율
(2.4%)
재산 자료: 여유진(2003)
2. 최저생활보장률
가. 수급가구의 총소득과 현금급여기준선의 비교
다음으로 수급가구의 총소득과 현금급여기준선의 비교, 중도탈락가구 및 선 정탈락가구의 총소득과 최저생계비와의 비교, 그리고 급여만족도 등을 통해 급 여측면의 최저생활보장률을 평가할 수 있다.
먼저, 수급가구의 총소득(공적이전소득 포함)과 현금급여기준을 비교한 결 과주34)는 아래 <표 5-4>와 같다. 전체 수급가구 중 급여를 받은 후 총소득이