1. 정책평가의 정의와 필요성 가. 정책평가의 정의
평가는 프로그램이나 정책의 개선에 기여하는 수단으로서 일련의 명시적 또 는 암묵적인 기준들과 비교해서, 프로그램과 정책의 운영이나 결과에 대한 체 계적 사정이다(Weiss, 1998). 즉, 평가란 어떤 활동에 관해 정보를 수집하고 분 석하며 해석함으로써 그 가치를 판단하는 것을 뜻한다(송근원‧김태성, 1998:171).
특히, 정책평가란 정책활동에 관한 평가를 말한다. 좀더 구체적으로 송근원‧
김태성(1998:171)은 정책평가를 정책활동의 가치를 따져보기 위해서 정보를 수 집, 분석, 해석하는 활동으로 정의내리고 있다. 하티(Harty, 1973)는 정책평가란 특정한 정부사업이 국민에게 미친 모든 장단기적 효과에 관한 정보를 제공하기 위해 특정한 정부사업을 체계적으로 검토하는 것이라고 정의한다. 또한, 나흐미 아(Nachmias, 1979)는 정책평가란 진행 중인 사업이 달성하고자 하는 목표와 관 련하여 그것이 대상집단에 미친 효과를 객관적, 체계적, 실증적으로 검토하는 것으로 본다. 결국, 정책평가란 정책의 내용, 집행 및 결과와 그 영향 등을 추 정하거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적인 연구방법들을 응용하는 것이라 고 볼 수 있다.
이와 관련하여, 조셉 등(Joseph Wholey et al.)은 정책평가 또는 사업평가의 특 징을 세 가지로 보고 있다(봉민근, 1999:205 재인용). 첫째, 진행 중인 어떤 사 업이 그 목표를 달성하는데 있어서 어느 정도 효과적인가를 측정한다. 둘째, 사
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업의 효과를 다른 기타 요인의 효과로부터 구분하기 위해 조사설계의 원리에 의존한다. 셋째, 현재 운영방식의 수정을 통하여 사업을 향상시킬 것을 목적으 로 한다. 요컨대, 정책평가란 정책을 향상시킬 목적으로 조사설계의 원리를 적 용하여 정책의 효과성과 효율성을 측정하는 것이라고 할 수 있다.
나. 정책평가의 목적과 필요성
위에서 언급한 바와 같이, 정책평가의 목적은 장래의 계획을 향상시키거나 그 프로그램에 대하여 부차적으로 이루어지는 결정에 기여하는 수단으로서 원 래 달성하기로 한 목표에 대한 프로그램의 효과를 측정하는 것이다(봉민근, 1999:206). 특히, 정책결과와 정책집행과정을 주로 사후적으로 평가하는 정책평 가는 다음과 같은 직접적 목적을 지니고 있다(봉민근, 1999:207). 첫째, 정책결 정이나 집행과정에 필요한 정보를 제공하여 이들 과정을 바람직스럽게 추진하 도록 하는 것으로 정책과정상의 환류기능이라고 볼 수 있다. 둘째, 정책담당자 가 정책과정에서 행하는 활동에 대하여 국민에 대한 책임을 지도록 하는 것으 로서 책임성 확보기능으로 볼 수 있다. 셋째, 보수적인 목적으로서 정책 속에 내재된 변수간의 인과관계를 검증하여 이론의 구축에 기여하는 학문적 기여기 능으로 볼 수 있다.
또한, 정책평가를 크게 두 가지 차원으로 나누어 볼 수 있다. 즉, 집행된 정 책의 결과가 소기의 목적을 달성했는지, 했다면 누구에게 얼마만큼의 혜택을 주었고 비용은 얼마나 들었는지를 설명하는 결과분석이 있다. 다른 하나의 차 원은 궁극적으로 모든 정책은 인간복지를 향상하는 것이 그 목적이므로 정책수 행이 그 대상인구와 환경에 어떠한 영향(impact)을 남겼는가를 평가하는 영향분 석이다.
〈표 3-1〉 정책평가 분류 기준과 순수형의 조화 정책평가의 순수형
분류기준 감사 프로그램평가 점검
평가의 목적 책무성(정책형성) 정책형성(정책집행) 정책집행(책무성)
평가의 기능 통제(환류) 환류(학습) 학습(통제)
평가의 내용 정확성(효율성) 효과성(효율성) 정확성(효과성)
평가자 외부기관(상급기관) 외부기관(운영기관) 운영기관(상급기관) 평가 시기 사후평가(진행평가) 사후평가(사전평가) 진행평가(사후평가) 평가 주기 일회평가(수시평가) 수시평가(주기평가) 주기평가(수시평가) 평가 활용자 외부통제자
(사업책임자)
사업책임자 (사업운영자)
사업운영자 (사업책임자) 주: 괄호 안은 부차적인 중요성을 나타냄.
자료: 김준한(1999).
위의 <표 3-1>은 정책평가의 기능과 목적별 평가의 주요 내용들을 정리한 것 이다. 감사를 위한 정책평가는 정책이 주어진 책무를 완수하였는가라는 측면, 즉, 책임성을 평가하는데 주요 목적이 있으며, 정확성과 효율성을 평가하는데 초점을 둔다. 또한 감사평가는 주로 독립적인 상급기관을 통해 이루어지는 것 이 특징이다. 이에 비해 점검을 위한 정책평가는 정책의 집행이 제대로 이루어 졌는가에 주요 목적이 있으며, 집행부서의 상급기관에 의해 평가가 이루어지는 것이 특징이다. 마지막으로, 사회복지 정책과 프로그램에서 가장 흔히 행해지는 프로그램 평가는 정책형성과 집행과정에서의 효과성과 효율성을 측정하는데 가 장 큰 목적이 있으며, 정책과 프로그램의 성격에 따라 외부기관 혹은 운영기관 에 의해 평가가 이루어질 수 있다.
이상의 논의를 사회복지정책과 연관지을 때, 사회복지정책 평가가 필요한 이 유는 다음과 같은 몇 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 사회복지정책의 효과성을 증진하기 위한 것이다(송근원‧김태성, 1998:173~4). 사회복지정책의 개선에 필요 한 정보를 얻기 위해서 정책평가가 필요하다. 사회복지정책의 평가를 통해 시 행된 정책의 성공 및 실패 원인을 밝혀냄으로써 기존의 정책을 지속할 것인가 중단할 것인가 또는 확장할 것인가 축소할 것인가, 그리고 그 내용을 어떻게
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변경할 것인가를 결정짓는 데 필요한 정보가 제공된다. 이런 점에서 볼 때 사 회복지정책의 평가는 정책의 성공을 위한 원칙, 자원, 수단, 방법 등을 제시해 주며, 이러한 정보는 사회복지정책 프로그램의 결정에 기초적인 자료가 되고, 그 정책프로그램의 효과성을 높이는데 사용된다. 둘째, 사회복지정책 평가는 책 임성의 확보를 위해 필요하다. 즉, 정책평가를 통하여 사회복지정책 프로그램의 목표를 어느 정도나 달성하였는지를 파악할 수 있고, 그에 대한 책임의 소재를 찾아낼 수 있다. 반면에 실제로 정책평가 결과 나타난 정책의 영향이 원래 목 표를 달성하는데 유용한 것이 증명된 경우, 그러한 정책평가는 정책프로그램의 존립 근거가 되기도 한다. 마지막으로, 사회복지정책에 관한 평가는 정책 연구 의 밑거름이 되기도 한다. 곧, 사회복지정책의 평가를 통하여 제시되는 자료를 기초로 하여 기존의 정책이론이 수정되거나 강화되기도 하며, 사회복지정책의 형성이나 집행에 관한 고유 이론을 개발하는 데 이바지하기도 한다.
사회복지정책 중 하나인 공공부조제도의 평가 역시 이러한 목적에서 행해진 다고 볼 수 있다. 즉, 일차적인 평가의 목적은 제도 개선을 위한 정보를 획득하 고자 하는 것이다. 계획된 프로그램과 집행결과가 실제 국민생활에 미친 영향, 목적달성에 기여한 상대적인 효과 및 능률성 등에 대한 정보를 산출하여 정책 결정자들에게 환류(feedback)함으로써 계획사업의 수정, 보완, 종결 등에 대한 합리적인 결정을 내리는데 필요한 판단의 근거를 제공해 주고, 차후사업의 설 계와 결정에 필요한 자료들을 산출하여 정책설계자들과 정책 결정자들에게 제 공해 주는데 목적이 있다. 또한, 국민의 세금을 통해 이루어지는 공공재원이 낭 비없이 효율적이고 효과적으로 집행되고 있는지를 평가함으로써 정책의 책임성 을 높이려는 것도 공공부조제도 평가의 주요 목적이라 할 수 있다.
2. 평가의 주체 및 대상 가. 정책평가의 주체
평가를 누가(who) 할 것인가는 평가의 객관성과 신뢰성, 그리고 평가의 활용
측면에서 매우 중요한 문제이다. 평가주체에 따라 평가를 구분하면 자체평가와 내부평가, 그리고 외부평가로 구분할 수 있다(이현주 외, 2002:70). 자체평가는 제 도를 집행하는 조직이나 인력이 수행하는 평가를 의미한다. 내부평가는 제도의 결정과 집행을 담당하고 있는 사람들을 포함하기도 하지만 좀 더 범위를 넓혀 같은 조직체 내의 다른 구성원이 행하는 평가를 의미한다. 외부평가는 제도를 수행하는 조직이 아닌 전문교수, 조사연구기관 등의 제3자가 수행하는 평가이다.
자체평가는 프로그램에 대한 이해도와 활용가능성이 높으며 자율성이 보장된 다는 장점이 있으나, 평가결과의 신뢰성과 객관성이 떨어지는 단점이 있다. 이 에 비해 외부평가는 신뢰성과 객관성 확보에는 가장 유리하나, 프로그램에 대 한 이해와 활용가능성이 비교적 낮으며 자율성을 훼손할 가능성이 있다. 내부 평가는 주로 집행기관의 상부기관에서 행해지는 평가로 자체평가와 외부평가의 중간적 성격을 가지고 있다고 볼 수 있다. 이와 같이 평가주체에 따른 평가는 모두 장‧단점이 있으므로 신뢰성, 객관성, 프로그램에 대한 이해, 이용목적, 자 율성 등을 감안해서 적절한 것을 선택하여야 한다.
나. 정책평가의 대상
누구를(whom) 평가할 것인가 즉, 평가의 주 대상은 정책 또는 프로그램의 수 요자와 공급자, 그리고 프로그램에 의해 영향을 받는 사람이나 환경이 될 수 있다. 이 중 수요자는 프로그램의 효과성과 영향(impact)를 볼 수 있는 가장 중 요한 평가대상이며, 객관적 측면과 주관적 측면 모두가 평가의 대상이 될 수 있다. 공급자는 정책 또는 프로그램을 직‧간접적으로 전달하는 체계가 모두 포 함되며, 효율성을 평가하기 위한 중요한 평가대상이다. 또한 정책 또는 프로그
누구를(whom) 평가할 것인가 즉, 평가의 주 대상은 정책 또는 프로그램의 수 요자와 공급자, 그리고 프로그램에 의해 영향을 받는 사람이나 환경이 될 수 있다. 이 중 수요자는 프로그램의 효과성과 영향(impact)를 볼 수 있는 가장 중 요한 평가대상이며, 객관적 측면과 주관적 측면 모두가 평가의 대상이 될 수 있다. 공급자는 정책 또는 프로그램을 직‧간접적으로 전달하는 체계가 모두 포 함되며, 효율성을 평가하기 위한 중요한 평가대상이다. 또한 정책 또는 프로그