1. 국민기초생활보장제도 평가의 목적
공공부조제도인 국민기초생활보장제도 평가의 일차적 목적은 제도시행 결과 의 피드백을 통해 제도 개선을 위한 정보를 획득하고자 하는 것이다. 특히, 공 공부조제도는 제도의 특성상 과정평가(모니터링평가)가 중요한 비중을 차지한 다. 왜냐하면 자산조사에 의해 대상자가 결정되는 공공부조제도의 경우 대상자 선정의 적절성에 대한 논란이 많으며 그만큼 모니터링의 필요성이 증가하기 때
문이다. 또한 일반조세를 재원으로 급여가 주어지는 공공부조제도는 비용부담 의 주체라고 간주되는 일반국민이 공공부조제도의 효율적 운용을 요구하는 경 향이 있기 때문에 모니터링의 필요성이 배가된다(이현주 외, 2002:60～1). 따라 서 제도내적인 과정의 효과성과 효율성을 평가하는 과정평가가 국민기초생활보 장제도 개선의 중요한 지침을 제공해 줄 수 있을 것으로 본다.
다른 한편, 국민기초생활보장제도가 지향하고 있는 장단기적 목표를 얼마나 달성하고 있는지를 평가하는 것도 제도평가의 중요한 목적이다. 즉, 국민의 최 후의 안전망이라고 할 수 있는 국민기초생활보장제도가 과연 그 본연의 궁극적 인 목표라고 할 수 있는 빈곤의 완화 및 탈피와 더 나아가 가족구조의 안정에 얼마나 기여하였는가를 평가하는 결과평가 또한 국민기초생활보장제도 평가의 중요한 측면이 된다.
요컨대, 국민기초생활보장제도 평가의 목적은 제도 개선을 위한 피드백을 얻 고자 하는데 일차적 목적이 있으며, 이를 위해서 제도 내적인 과정평가와 그 영향에 대한 결과평가가 동시에 수행되어야 할 것이다.
2. 국민기초생활보장제도 평가의 주체와 대상 가. 평가주체
앞에서 살펴본 바와 같이, 평가의 주체는 크게 자체평가, 내부평가 그리고 외 부평가로 나누어진다. 국민기초생활보장제도의 평가에 있어 특히 과정평가(모 니터링평가)의 경우 제도의 직접적인 진행상황을 파악하고 수시로 제도 개선자 료로 빠르게 활용하게 된다는 점에서 볼 때, 그리고 내부적인 구체적 자료를 풍부하게 활용하여야 한다는 점에서 볼 때, 자체평가로 수행하는 것이 더 적절 하다고 볼 수 있다. 특히, 공공부조제도에 대한 모니터링은 주로 부정수급자에 대한 발견과 처분과 관련을 갖고 있어 이러한 작업을 법적 조사권한과 처분의 권한을 필요로 하므로 더욱 자체평가의 필요성이 크다(이현주 외, 2002:71).
이에 비해, 결과평가의 경우는 제도의 목적 또는 목표 달성에 초점을 맞추는
국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가틀 79
경향이 있으므로 평가의 객관성과 신뢰성이 가장 중요한 기준으로 고려된다.
따라서 제도시행과 직접적으로 연관성이 없는 제3자가 평가하는 것이 좀 더 적 절하다고 볼 수 있다.
본 연구의 국민기초생활보장제도 평가는 “한국보건사회연구원 기초보장‧자활 정책 평가센터”에 의해 수행되었다. 한국보건사회연구원은 국책연구기관으로서 보건복지부와 독립적인 관계를 유지하고 있다는 점에서 본 평가는 외부평가에 가깝다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 한국보건사회연구원은 보건복지부의 자료활용과 업무협조가 비교적 원활히 이루어지고 있으므로 외부평가의 한계를 다소 극복할 수 있는 유리한 위치에 있다고 볼 수 있다. 또한, 본 연구는 보건 복지부 내부자료보다는 표본추출을 통한 전국적인 수요자조사자료의 분석을 활 용한 평가에 초점을 맞춤으로써 외부평가의 장점을 최대한 활용하고자 하였다.
나. 평가대상
본 연구에서의 평가의 대상은 크게 수요자, 공급자, 그리고 제도에 의해 영향 을 받는 대상으로 나눌 수 있다. 수요자는 국민기초생활보장제도의 수급자가 1차적인 대상이 되며, 중도탈락자(수급탈피자)와 신청탈락자는 수급자와의 비교 집단이면서 동시에 잠재적(2차적) 수요자로 볼 수 있다. 공급자는 국민기초생활 보장제도의 전달체계를 말하며, 이는 다시 간접적 전달체계이면서 지휘‧감독의 기능을 수행하는 시‧군‧구 사회복지담당공무원과 직접적 전달체계인 읍‧면‧동 사회복지담당공무원으로 나눌 수 있다. 마지막으로, 제도에 의해 영향을 받는 (혹은 주는) 대상으로서 국민기초생활보장 재원의 원천이라 할 수 있는 납세자 (일반국민)도 평가대상에 추가될 수 있으나 본 연구는 선정과 급여평가에 초점 을 두고 있으므로 일반국민의 의식평가는 제외되었다.
3. 국민기초생활보장제도 선정 및 급여의 평가기준
앞에서 정책평가의 기준으로 효율성, 효과성, 적정성, 형평성, 대응성, 적합성 등의 원칙을 제시한 바 있다. 그러나 이러한 평가의 대원칙은 구체적인 정책평
가를 위해서는 좀 더 구체적으로 제시되어야 할 뿐만 아니라 평가의 대상과 목 적에 따라 적절하게 조정될 필요가 있다. 본 연구에서는 길버트와 스펙트의 정 책의 4대 요소, 즉, 대상, 급여, 재정과 전달체계 중 대상과 급여에 초점을 맞추 어 국민기초생활보장제도의 대상자 선정과 급여체계를 평가하는데 목적이 있 다. 따라서 선정과 급여의 기본원칙 및 평가기준이 구체화될 필요가 있다.
가. 선정평가의 기본원칙
사회복지정책의 내용을 분석하는데 있어 가장 논란이 되는 것 중의 하나는 급여를 받을 수 있는 자격(eligibility)의 문제이다. 즉, 누구에게 급여하고, 누구 에게 급여를 안 하느냐의 문제이다. 일반적으로 사회복지재화나 서비스는 시장 에서의 쌍방 교환이 아닌 국가로부터의 일방적 이전(unilateral transfer)의 형태로 제공되기 때문에 재화에 대한 수요보다 공급이 적은 경향이 있다. 즉, 사람들이 원하는 사회복지재화의 양보다 국가에서 급여할 수 있는 양이 적은 것이다. 따 라서 이러한 상황에서는 어떠한 방식으로라도 사회복지재화나 서비스에 대한 수요를 제한할 필요성이 발생하고, 이 때 그것의 기준이 무엇이냐가 쟁점이 되 는 것이다.
즉, 급여자격의 문제는 현실적인 정책결정이나 분석에서 다음의 두 가지 이 유로 중요하다. 첫째, 한 나라의 사회적 자원은 제한되어 있고, 특히 사회복지 에 사용할 자원은 더욱 그러하다. 따라서 주어진 제한된 자원의 적정한 배분이 이루어져야 하는데 이 때 급여자격의 문제는 기회비용의 측면에서 중요하다.
특정한 자격조건으로 특정한 사람들에게 급여를 했을 때, 이러한 자원으로 다 른 사회적 목표를 얼마나 이룰 수 있는가를 고려해야 하기 때문이다. 둘째, 급 여자격의 문제가 중요한 또 하나의 이유는 급여자격의 형태가 사회복지정책의 직접적인 대상자(target group)뿐만 아니라 비대상자들에게도 여러 가지 측면에 서 영향을 주기 때문이다. 일반적으로, 사회복지정책은 특정한 사람들을 대상으 로 특정의 의도하는 그리고 직접적인 목표를 추구하지만, 이러한 정책들은 대 상집단이 아닌 사람들에게도 간접적 혹은 의도하지 않은 영향을 크게 주는 경
국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가틀 81
향이 있다(송근원‧김태성, 1998:280). 특히, 우리나라의 대표적인 공공부조제도 인 국민기초생활보장의 경우 재정을 부담하는 측과 혜택을 받는 측이 명확하게 구분되는 경향이 있는 만큼 대상 선정의 문제는 제도의 주요한 평가 항목이다.
이러한 점을 감안할 때, 선정 평가에 있어 가장 기본적인 원칙은 형평성 (euqity)과 (대상)효율성(target efficiency)이다. 즉, 받을 자격이 있는 사람은 누락 됨이 없이 받아야 하며, 받을 자격이 없는 사람이 급여를 받아서는 안된다는 것이다. 2장에서 제시한 바와 같이 국민기초생활보장제도의 수급권을 가지기 위해서는 “소득인정액이 최저생계비 이하여야 할 뿐만 아니라 부양능력이 있는 부양의무자가 없어야” 한다. 따라서 이 두 조건을 충족하고도 급여를 받지 못 하는 사례가 많다는 것은 대상간의 형평성이 떨어진다는 것을 의미하며, 소득 인정액이 최저생계비 이상이거나 부양능력이 있는 부양의무자가 있는 가구가 국민기초생활보장급여를 받는다는 것은 대상간의 형평성뿐만 아니라 효율성이 떨어짐을 의미한다.
나. 급여평가의 기본원칙
급여는 국민기초생활보장제도의 내용을 구성하는 가장 중요한 요소 중 하나 이다. 국민기초생활보장제도는 국민의 최후의 사회적 안전망으로서의 역할을 한다. 따라서 국민기초생활보장 급여는 최저생활을 보장하는 것을 기본 목표로 한다. 이것은 생활이 어려운 자에게 생계‧주거‧의료‧교육‧자활 등 필요한 급여 를 행하여 이들의 최저생활을 보장해야 한다는 것을 말한다. 둘째는 자립‧자활 의 목표로 국민기초생활보장급여는 빈곤 가구가 자립할 때까지 한시적으로 제 공되는 것을 원칙으로 하며, 급여는 자립‧자활을 조장하는 것이 되어야 한다.
셋째는 가족안정의 목표로 국민기초생활보장급여는 이혼‧별거‧혼외 출산 등의 가족해체를 방지할 뿐만 아니라, 더 나아가 가족간의 관계를 호전시키고 안정 시키는데 기여하여야 한다.
따라서 국민기초생활보장 급여의 평가는 이러한 급여의 목표가 얼마나 달성
따라서 국민기초생활보장 급여의 평가는 이러한 급여의 목표가 얼마나 달성