국민기초생활보장제도 평가에서 대상효율성의 기준은 ‘국민기초생활보장 수 급기준에 부합되지 않는 수급자(부정수급자)의 규모는 얼마나 되며, 이를 막을 수 있는 적절한 방안이 마련되어 있는가’에 관한 것이다. 이는 급여를 받을 자 격이 있는 사람이 급여를 받고 있는가와 급여를 받을 자격이 없는 사람이 급여 를 받고 있지는 않는가라는 양면적 측면을 모두 평가하는 것이다. 따라서 내재 적으로는 대상효율성은 형평성과는 맥이 닿아있다고 볼 수 있다. 또한, 대상효 율성의 기준은 주로 대상자 선정과 관련된 항목으로 구성된다.
1. 자산조사 및 부양의무자조사의 정확성
먼저, 선정이 정확하게 이루어지고 있는가에 대한 판단은 공급자와 수요자
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하게 파악되는 것은 당연하다고 볼 수 있다. 또한, 정규직 상시고용과 같이 소 득이 매달 거의 일정한 가구의 경우도 소득파악이 용이하다고 볼 수 있으며, 소득이 거의 혹은 전혀 없는 비경제활동인구의 소득파악도 비교적 정확하게 파 악될 수 있는 것으로 보인다. 이에 비해, 임시직이나 일용직과 같은 불안정고용 과 소득이 불안정하고 파악이 어려운 자영업과 같은 직종에서의 소득파악정도 는 매우 낮게 나타나고 있다. 이는 비단 수급가구에만 해당하는 것은 아니다.
국가 차원에서도 조세 형평성과 급여 형평성을 높이기 위해서는 이들 불안정고 용과 자영업의 소득파악체계를 재정비하여 파악률을 높이는 방안을 강구하는 것이 시급할 것으로 보인다.
〈표 5-30〉 실제소득과 공무원의 신고소득 간의 차이 여부(수급자 응답) (단위: 가구, %)
빈 도 비 율
차이 있음 73 5.6
실제소득이 훨씬 적음 26 2.0
실제소득이 약간 적음 16 1.2
실제소득이 약간 많음 23 1.8
실제소득이 훨씬 많음 5 0.4
무응답 3 0.2
차이 없음 1236 94.4
합 계 1309 100.0
<표 5-30>은 가구의 실제 소득과 신고소득 간에 차이가 있는지에 대한 응답 이다. 전체 수급가구의 5.6%만이 차이가 있다고 응답하였으며, 이 중 3.2%는 실제소득이 신고소득보다 많고 2.2%는 신고소득이 실제소득보다 많다고 응답 하였다. 이에 비해 실제소득과 신고소득 간에 차이가 없다고 응답한 가구가 94.4%로 대다수를 차지하였다. 그러나 이러한 결과는 <표 5-29>의 결과와는 상 이한 것으로, 주관적이고 과소보고의 오류가능성이 높을 것으로 보인다는 점에
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서 완전히 신뢰하기는 어려울 것으로 보인다.
다음으로 <표 5-31>은 수급가구가 인식하고 있는 재산상태에 대한 사회복지 담당공무원의 파악 정도를 나타낸 결과이다. 표에 의하면, 전체 수급가구의 67%에 해당하는 가구는 사회복지담당공무원이 자기 가구의 재산을 비교적 정 확하게 파악하고 있는 것으로 인식하고 있었다. 이에 비해 13.5% 정도의 수급 가구는 사회복지담당공무원이 가구 재산을 거의 혹은 전혀 모르고 있는 것으로 인식하고 있었다. 이러한 결과는 소득파악 정도에 대한 인식과 큰 차이가 없는 것으로, 전체적으로는 소득과 재산이 비교적 정확하게 파악되고 있으며, 15%
내외의 가구는 소득과 재산이 과소보고(혹은 과대보고?)되고 있는 것으로 나타 났다.
〈표 5-31〉 실제 재산상태에 대한 사회복지담당 공무원의 파악정도(수급자 인식) (단위: 가구, %)
가구수 비율
정확하게 알고 있음 420 32.1
거의 정확하게 알고 있음 456 34.9
대충 알고 있음 255 19.5
잘 모르고 있음 156 11.9
전혀 모르고 있음 21 1.6
계 1309 100.0
이와 같이, 소득의 과소신고와 행정인프라의 불완전성 등의 요인뿐만 아니라 특히 임시직, 일용직, 자영업자 소득의 불규칙성으로 인하여 정확한 소득파악은 더욱 어려운 것이 현실이다. 그러나 국민기초생활보장제도의 경우 선정에서 뿐 만 아니라 급여에서도 소득과 재산 파악의 정밀성이 요구되는데, 이는 보충급 여의 원칙 때문이다. 즉, 2장에서 본 바와 같이 국민기초생활보장제도의 현금급 여액은 최저생계비에서 그 가구의 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액) 과 각종 현물보조액을 제한 금액으로 정해지기 때문이다. 이러한 이유로, 일선
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〈표 5-33〉 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 가구의 비율(일반수급가구1)) (단위: 가구, %)
수급가구 중도탈락가구 신청탈락가구
가구수 비율 가구수 비율 가구수 비율
소득인정액＜최저생계비 992 87.5 130 44.4 104 62.7
소득인정액≥최저생계비 141 12.5 163 55.6 62 37.3
합 계 1133 100.0 293 100.0 166 100.0 주: 1) 수급가구의 경우 일반수급가구만을 분석에 사용하였다. 그 이유는 조건부수급가구의 경우
소득공제가 적용되기 때문에 실제로 소득이 최저생계비를 초과하더라도 수급가구로 유지 되는 경우가 상당수 존재하기 때문에 부정수급의 규모를 과다추정 할 위험이 있기 때문 에 제외한 것이다.
<표 5-33>은 가구유형별로 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 가구와 하회 하는 가구의 비율을 나타낸 것이다. 일반수급가구의 경우 87.5%에 이르는 992 가구가 소득인정액이 최저생계비보다 낮은 것으로 나타나, 적어도 소득인정액 기준에는 부합하는 것으로 나타났다. 그러나 12.5%에 해당하는 141가구의 경우 소득인정액이 최저생계비보다 많은 것으로 나타나 선정을 위한 소득인정액기준 을 충족하지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 여러 가지 원인에 기인하 는 것으로 추정된다. 첫째, 위에서 살펴본 바와 같이 무엇보다도 사회복지담당 공무원의 소득과 재산 파악능력에 한계가 있고, 수급가구의 경우 자신의 실제 소득과 재산을 은닉하여 낮게 신고하였을 가능성을 배제할 수 없을 것이다. 이 는 부정수급자에 해당하는 것으로 목표효율성과 형평성을 떨어뜨리는 중요한 요인이라고 볼 수 있다. 둘째, 다른 원인으로 수급가구의 경우 계절별 소득의 편차가 클 수 있다는 점이다. 따라서 본 연구의 대상이 된 기간(2003. 1~6)동안 소득이 초과하더라도 1년 동안의 평균소득은 낮을 수 있다. 특히, 계절노동자 (일용직)나 계절을 타는 자영업(노점상 등)의 경우 기간별 소득편차에 의해서 소득인정액이 일시적으로 최저생계비를 초과하여 나타날 수 있다. 셋째, 소득인 정액 기준은 2003년부터 적용된 기준이므로 2002년 말까지의 소득‧재산 분리기 준으로 수급자가 되었던 가구 중 소득인정액으로 인해 탈락하게 되는 가구에
대한 일시적 유예조치가 취해졌다. 따라서 이러한 가구들은 합법적인 예외가구 로서 소득인정액을 약간 초과함에도 불구하고 수급권이 부여되고 있다. 마지막 으로, 공공근로 및 자활사업 참여자인 조건부과대상가구 중 상당수는 근로소득 공제를 통해 소득이 최저생계비를 초과하더라도 국민기초생활보장제도의 급여 를 받을 수 있다.
이러한 원인들 중 특히 첫 번째의 원인과 관련해서는 국민기초생활보장제도 의 모니터링을 강화해야할 필요성이 제기된다. 이는 빈자에 대한 통제(control) 라는 접근보다는 형평성과 목표효율성을 높인다는 차원에서 접근해야 한다. 즉, 제한된 자원을 가장 욕구가 많은 사람에게 우선적으로 배정하기 위해서는 자격 없는 사람이 급여를 받는데 대해 일정 정도 차단기제가 마련될 필요가 있다는 것이다. 이는 중도탈락가구와 특히 신청탈락가구의 결과를 보면 더욱 분명해진 다. 즉, 중도탈락가구 중 44.7%, 신청탈락가구 중 62.7%는 소득인정액이 최저생 계비보다 낮게 나타남에도 불구하고 기초생활을 보장받고 있지 못하다는 점이 다. 이는 무엇보다는 부양의무자기준과 같은 소득‧재산 외의 접근성 제한기제 로 인한 결과로 보인다. 따라서 국민기초생활보장제도의 모니터링체계가 구축 된다면, 이는 부정수급을 막는 기능뿐만 아니라 수급자격이 있는 빈자를 찾아 수급권을 부여하는 기능까지 담당해야 할 것이다.
<표 5-34>는 지역별로 수급가구의 소득인정액과 최저생계비를 비교한 결과이 다. 표에서 보는 바와 같이, 소득인정액이 최저생계비 이상인 가구는 대도시 12.1%, 중소도시 12.1%, 농어촌 12.6%의 순이었으나 통계적으로 유의미한 차이 는 없는 것으로 나타났다.
〈표 5-34〉 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 수급가구의 규모(지역별) (단위: %)
대도시 중소도시 농어촌 계
(n=1132)
소득인정액＜최저생계비 87.9 87.4 87.4 87.5
소득인정액≥최저생계비 12.1 12.1 12.6 12.5
계 100.0 100.0 100.0 100.0
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다음으로 <표 5-35>는 수급가구의 규모별로 소득인정액이 최저생계비를 초과 하는 가구의 비율을 나타낸 것이다. 표에 나타난 바와 같이, 대체로 가구원 수 가 많을수록 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 가구의 비율이 높은 것을 알 수 있다. 즉, 5인 가구의 경우 수급가구 중 31.4%에 이르는 가구가 최저생계비 에 비해 소득인정액이 많아 선정기준에 미달하는 것으로 나타난 반면, 1인 가 구의 경우 7.6%만이 소득인정액이 최저생계비보다 많은 것으로 나타났다. 이러 한 결과는 위에서도 지적한 바와 같이, 가구원수가 많을수록 가구 내에 근로능 력자가 존재할 가능성이 많아 실제소득이 높으며, 소득이나 재산의 은닉이나 하향신고의 가능성도 그만큼 커질 가능성이 높음을 암시하는 것이라 하겠다.
〈표 5-35〉 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 수급가구의 규모(가구원수별)
〈표 5-35〉 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 수급가구의 규모(가구원수별)