1) 젠트리피케이션 진단 체계 도입 및 활용
(1) 젠트리피케이션 진단 결과를 정책 대응의 근거로 활용
젠트리피케이션 지표의 장점은 지역의 젠트리피케이션 문제를 정량적인 자료를 통해 분석하고 그 결과를 도면화하여 젠트리피케이션 진행 단계를 공간적 분포로 확인할 수
있다는데 있다. 젠트리피케이션 현상은 많은 논의가 이루어지지만 그에 대한 근거의 확보가 어렵기 때문에 실제로 문제가 어느 정도인지를 확인하는데 한계가 있다. 이러 한 이유로 몇몇 지자체에서는 젠트리피케이션 관련 조례 제정에 과정에서 합의 도출에 어려움을 겪거나, 관련 정책을 수행하는데 지역 주민의 반발에 부딪히기도 한다. 하지 만 젠트리피케이션 지표를 적용하여 정량적인 근거를 확보한 경우, 조례 제정에 대한 동의를 이끌어 내거나 지역 내에서 문제점을 공론화하기가 용이해진다. 특히 문제점이 심각한 경우, 특정 지역에 젠트리피케이션 대응을 위한 구역을 설정하거나 지구단위계 획을 수립하여 업종의 입점 제한이나 상생협약 체결 지원 및 안심상가 운영을 위한 근 거로 활용할 수 있다.
자료: 저자 작성
그림 6-2 | 젠트리피케이션 지표값의 활용
서울시 성동구의 경우 빅데이터를 이용, 성수동 지역에 대한 실증분석을 진행하였으 며, 그 결과를 바탕으로 지속가능발전구역을 지정하고 구역을 세분화하여 개별 구역의 젠트리피케이션 진행 단계에 대응하기 위한 관리방안을 수립하였다. 실제로 성동구는 정량적 분석을 통해 지정한 구역 내에서 업종 및 용도 관리와 상생협약 체결 지원을 위한 인센티브 부여, 지속적인 모니터링 등을 통해 상가임대료 상승률을 구역 지정 전 17.6%(2016년)에서 3.7%(2017년 상반기)로 안정화 할 수 있었다(성동구 내부자료, 2017).
(2) 젠트리피케이션 진행 단계에 맞춘 적절한 정책 수단 적용
본 연구에서는 젠트리피케이션 지표값에 따라 젠트리피케이션 진행 정도를 4단계로 구분하였다. 초기단계는 젠트리피케이션 현상이 발생하기 이전 단계를 말하며, 주의 단계에서부터 지역 활성화가 진행되면서 젠트리피케이션 현상이 발생하기 시작한다.
경계단계에서는 임대료 상승 및 과잉 상업화 등의 문제가 심화되며, 위험단계에서는 영세상인의 비자발적 이주가 시작되면서 젠트리피케이션 부작용 문제가 심각해진다.
따라서 본 지표를 통해 해당 지역의 젠트리피케이션 문제를 예상하고, 단계 특성에 맞 춰 적절한 정책 수단의 적용이 가능하다.
초기단계는 젠트리피케이션 현상의 발생 이전 단계이다. 따라서 젠트리피케이션 대 응 정책의 적용보다는 지역 활성화가 더욱 우선시된다. 하지만 주변에 경계단계나 위 험단계가 진행되고 있는 경우, 상대적으로 저활성화된 초기단계 지역 활성화를 위한 정책 추진 시 보다 빠른 속도로 젠트리피케이션 문제가 발생할 가능성이 높다. 따라서 주변 상황에 맞춰 해당 지역에 활성화를 위한 정책 수립 시에도 젠트리피케이션 예방을 위한 선제적인 대응이 필요하다. 본 단계에서는 실제 문제가 발생하지 않았으므로 구 역을 지정하여 입점 제한 등의 규제를 하거나 임차인 또는 임대인에게 행ㆍ재정적 지원 을 진행할 경우 형평성 문제 등의 반발을 불러일으킬 수 있다. 그러므로 아직 젠트리피 케이션 현상이 진행되지 않았으나 주변의 압력으로 인해 문제 발생이 예상되는 초기단 계의 경우 지자체에서 적극적으로 상생협약 체결을 지원하거나 빈 점포나 빈상가건물 을 사전 매입하여 매입형 공공임대상가나 지역 앵커시설 확보를 준비할 수 있다.
특히 뉴타운사업이나 재개발사업과 같이 기존의 정비사업 추진을 위해 구역이 지정 되어 개발이 제한되었다가 해제가 예정된 지역의 경우에는, 해제 이전에 젠트리피케이 션 대응 정책을 통해 문제를 사전에 예방할 수 있다. 서울시 종로구의 경우 2016년 옥인1 및 충신1 주택재개발정비구역 해제와 관련하여 해당 지역의 주거환경관리계획 결정 및 고시 전까지 무분별한 건축행위 방치를 위해 2017년 기존 정비구역을 개발행 위 제한구역으로 지정하였다. 또한 2004년 지정되었던 익선동 도시환경정비구역이 2017년 상반기 해제를 결정하면서 주민의 주택 매도 및 급격한 용도변경이 예상되어
지구단위계획을 통하여 한옥지구로 보존할 계획이다. 이처럼 정비사업이 예정되어 있 어 개발이 제한되었다가 해제가 이루어지는 지역은 구역 해제 이후 문제가 심각해질 수 있다. 따라서 해제가 예정되어 있는 초기단계에 해당하는 지역 또는 주변의 젠트리 피케이션이 이미 진행되어 있고 개발압력이 높은 경우의 초기단계 지역의 경우에는 사 전에 지구단위계획 등의 조치를 취할 필요가 있고, 젠트리피케이션 지표는 그에 대한 객관적인 근거가 될 수 있다.
주의단계는 젠트리피케이션 문제가 가시화되는 단계이다. 따라서 본 단계에서는 자 본이 투입되면서 도시환경이 개선되고 이에 따라 매출액 및 유동인구 증가, 임대료 상 승 등의 혜택이 발생하게 된다. 주의단계에서는 젠트리피케이션의 긍정적 효과, 즉 열 악한 환경의 개선과 자산 가치 증가, 세수 증가, 지역 활성화 등의 효과를 기대할 수 있다. 하지만 대부분의 혜택은 주택 및 상가건물 소유자, 즉 임대인에게 분배되기 때문 에 오히려 영세 임차인들은 비자발적 이주에 대한 압박을 받게 된다.
본 단계에서는 아직 비자발적 이주 문제가 심화되지는 않지만 문제 발생 가능성이 있으므로, 강도 높은 규제 보다는 상대적으로 역량이 낮은 임차인에 대한 무료 법률 및 세무 서비스와 같은 행정적 지원이 도움이 된다. 또한 향후 문제가 심화될 것으로 예상되는 지역은 상생협약 체결을 통해 강제성이 미흡하긴 하지만 임대인과 임차인 간 젠트리피케이션 문제에 대한 이해와 협력을 도모할 수 있다.
경계 및 위험단계는 젠트리피케이션 문제가 상당히 심각해진 상황으로 특히 위험단 계에서는 영세한 거주민 또는 상인의 비자발적인 이주 문제가 발생하게 된다. 또한 주 거지의 지나친 상업화로 생활에 필요한 근린시설이 부족해지고, 유동인구가 증가하면 서 주거환경이 열악해지게 된다. 따라서 주의단계부터는 젠트리피케이션 지표 분석 결 과를 토대로 지자체에서 자체적으로 젠트리피케이션 문제 대응이 필요한 구역을 지정, 별도의 젠트리피케이션 대응 계획을 수립하거나 지구단위계획 수립을 통하여 구체적인 개발 행위 및 입점 등의 규제가 필요하다. 이러한 규제는 주거 편의성 확보와 지역 정 체성 보장을 최우선으로 하여야 하며, 또한 프랜차이즈 업체의 제한 등을 통하여 안정 적인 영업환경 보장과 지역 상권 보호에도 초점을 맞춰야 한다.
정책 수단 내 용 적용 단계
상생협약은 경계 및 위험단계에서도 효율적으로 활용 가능한 수단이나, 기존 상생협 약이 강제성이 전무하여 실효성이 없었던 단점을 보완하기 위하여, 경계 및 위험단계 에 해당하는 지역에서의 상생협약에는 강제성이 확보될 수 있는 방안을 강구하여야 한 다. 이는 안심상가 운영과 같이 임대인에 대한 지자체의 지원을 통해 가능하다. 상생협 약 체결보다 더욱 중요한 것은 재건축이나 리모델링 시행 이후에 기존 임차인에 대한 재입주권 보장 문제이다. 재건축이나 리모델링은 ｢상가임대차법｣에서 규정하고 있는 영업권 보장의 예외 규정이며, 경계 및 위험단계에서는 지역 활성화에 따라 노후불량 건축물에 대한 재건축 및 리모델링이 증가할 수 있으므로, 상생협약 체결 시 이에 대한 항목을 포함하는 것이 필요하다.
개정된 ｢상가임대차법｣에서는 차임인상률 한도가 5%로 하향 조정되었다. 하지만 법상에서 최소임대차기간을 1년으로 제한하고 있는 만큼, 매년 지속적인 임대료 증가 는 영세 상인에게 큰 부담이 될 수밖에 없고, 특히 인상률이 물가상승률을 상회할 경우 안정적인 영업환경 보장이 어려워질 수 있다. 특히 경계 및 위험단계에서는 이러한 임 대료 상승이 더욱 급격할 거라 예상되므로, 젠트리피케이션 문제가 심화되고 있는 지 역의 경우 물가상승률을 상회하는 임대료에 대한 지자체의 임대료 지원이 필요하다.
일본의 경우 ｢차지차감법｣을 통해 임대료 상승분의 일정 비율을 지자체에서 보조해주 고 있다. 이를 위해서는 문제가 심각한 지역에 대해 임대인과 임차인, 지자체간 협약을 통해 임대료 상승분을 부담할 수 있도록 하는 협약 체결을 위한 기준이 필요하다.
2) 도시재생사업 추진 시 부동산 영향 대응을 위해 지표 활용 (1) 도시재생활성화계획 선정 및 평가 기준으로 활용
본 연구에서는 도시경제기반형 젠트리피케이션을 ① 정책 추진에 따른 정부주도형 젠트리피케이션, ② 지역 경제와 밀접한 젠트리피케이션, ③ 기반시설이나 기반산업을 보유한 지역에서 발생한 젠트리피케이션, ④ 대도시 등 개발압력이 높은 지역에 발생