도시경제기반형 젠트리피케이션 논의 - 도시경제기반형 젠트리피케이션 지표 개발 및 활용방안 연구

1) 도시경제기반형 젠트리피케이션 조작적 정의

본 연구에서는 정부의 재정 투입이 원인이 되어 발생한 젠트리피케이션 문제를 정책 적으로 대응하기 위한 수단으로 젠트리피케이션 지표를 개발, 정책 추진 과정에서 적 용하는 것을 목표로 한다. 이에 따라 다양한 젠트리피케이션 유형 중, 정부주도형 젠트 리피케이션, 즉 특정 지역의 경제 활성화를 위해 국비(또는 지방비)가 투입되거나 정 책이 추진되어 발생한 젠트리피케이션이 도시경제기반형 젠트리피케이션의 하나의 조 건이 된다.

다음으로 도시경제기반의 조작적 정의를 위하여 ‘도시경제기반형 도시재생사업’의 정의를 검토하였다. 도시재생특별법에서는 도시경제기반형 도시재생에 대해 ‘산업단 지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시ㆍ군 계획시설의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출 하기 위한 도시재생’으로 정의하고 있다(제2조 제6항). 본 연구가 도시재생사업에만 초점을 맞추고 있지 않으나, 도시경제기반형 도시재생이 새로운 도시기능 부여와 고용 창출을 목표로 하고 있는 만큼, 도시경제기반형 젠트리피케이션은 지역의 주력 업종 및 산업 기반의 변경에 따라 발생하는 고용의 변화로 이해 가능하다. 서울 성동구 관련 지표 분석 결과, 젠트리피케이션 진행에 따라 기존 상권이 ‘카페 → 식음료 음식점 → 프랜차이즈 화장품 가게 → 액세서리 가게’로 변화하는 것이 목격되었다. 또한 윤윤채 ㆍ박진아(2016) 역시 최근 도심에서 문제가 되는 젠트리피케이션을 상업용도 측면에 서 분석하는데 있어 특정 업소(근린상점, 카페, 레스토랑)의 증가로 파악하였다. 특히 문화콘텐츠를 활용한 도시재생사업의 경우에는 전통적인 제조업 등의 기존 지역 산업 중심이 예술가와 같은 창조계층의 유입에 의해 창조산업으로 변모하거나 스튜디오나 카페 등의 창업이 증가하는 경우가 다수 목격되었다. 따라서 도시경제기반형 젠트리피 케이션이란, 자본의 투입에 따라 지역 내 주력 업종이 변경되면서 지역경제에 큰 변화

가 일어난 젠트리피케이션이라 할 수 있다. 또한 도시재생특별법에서 제시한 바와 같 이 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시시설이 지역의 활성화 과정에서 일정 부분 역할을 할 수 있는 지역, 즉 교통ㆍ물류 시설이나 산업단지 등의 기반시설이나 기반산 업을 보유하고 있는 지역에서 발생하는 젠트리피케이션이라 할 수 있다.

특정 지역의 경제 변화와 새로운 기능 부여를 위해서는 일정 수준 이상의 개발압력 이 전제가 되어야 하며, 정책에 따른 자본의 투입이 지역 활성화로 이어지고 그 결과가 주변지역으로 파급효과를 가져와야 해당 정책이 성과를 달성할 수 있다. 젠트리피케이 션의 발생은 기본적으로 지역 활성화에 따른 외부 자본의 유입을 전제로 한다. 그러므 로 이를 위해서는 어느 정도의 개발압력을 보유한 지역에 젠트리피케이션 발생이 예상 되며, 이러한 지역은 주변지역에의 큰 영향력을 가지고 있다. 따라서 도농통합시와 같 이 주변으로의 파급이 어려운 지방도시나 추가적인 자본의 유입이 어려운 개발압력이 낮은 지역의 젠트리피케이션은 도시경제기반형 젠트리피케이션이라 할 수 없다. 이러 한 이유로 대도시와 같이 개발압력이 큰 지역에 자본이 투입되어 젠트리피케이션 문제 가 발생한 경우를 도시경제기반형 젠트리피케이션이라 할 수 있다.

최근 국내 젠트리피케이션 문제의 경우 양의 변화뿐만 아니라 속도의 변화가 더 심 각하며, 이는 과잉 상업화 과정에서 특히 큰 문제로 나타나고 있다. 서구에서 목격되는 주거 젠트리피케이션의 경우 국내 사례보다 완만한 변화를 보이는 반면, 국내 젠트리 피케이션 문제, 특히 상업 젠트리피케이션 문제는 급격한 임대료 상승이 그 원인이 되 고 있다. 이러한 급격한 변화는 주로 서울이나 부산과 같은 대도시 젠트리피케이션 문 제에서 발생하고 있으며, 이를 어떻게 객관적으로 모니터링 하고 이에 대한 대응방안 을 제시할 것인가에 대한 고민이 필요하다. 따라서 도시경제기반형 젠트리피케이션은 정책 시행에 따라 급격한 변화가 예상되는 지역에서 발생하는 젠트리피케이션이라 할 수 있다.

이에 따라 본 연구에서는 도시경제기반형 젠트리피케이션을 다음과 같이 조작적으로 정의한다: ① 중앙정부나 지방자치단체 주도로 국비(또는 지방비)가 투입되거나 정책 이 추진되어 발생하는 정부주도형 젠트리피케이션, ② 지역 내 주력 업종이 변경되면

서 지역경제에 큰 변화가 일어난 젠트리피케이션, ③ 기반시설이나 기반산업을 보유한 지역에서 발생한 젠트리피케이션, ④ 그 효과가 주변지역으로 파급될 수 있도록 대도 시와 같이 개발압력이 높은 지역에 발생한 젠트리피케이션, ⑤ 자본의 투입에 따라 급 속한 속도로 발생한 젠트리피케이션.

따라서 일반적으로 논의되는 주거 젠트리피케이션은 주거기능이 밀집한 근린에서 발 생하는 고학력ㆍ고소득 주민의 증가나 주택시장 구조의 변화를 의미한다. 또한 상업 젠트리피케이션은 상업지역에서 임대료 상승 등의 이유로 영세 상인이 비자발적으로 이주하게 되는 과정을 설명한다. 반면에 본 연구에서 다루고자 하는 도시경제기반형 젠트리피케이션은 보다 복합적이고 심도 있는 모습을 의미한다. 즉 주거 또는 상업기 능에 치우친 근린형 젠트리피케이션이 거주민의 변화나 상인 계층의 구조적 변화만을 의미하는 단편적인 정의히다. 하지만 도시경제기반형 젠트리피케이션은 다양한 원인 중에서도 특히 정책에 의해 발생하며, 거주민과 상인 등 이해관계자들의 사회경제적 변화와 함께 높은 개발압력과 기반시설 및 기반산업과의 관계에 따라 훨씬 빠른 속도로 지역 경제가 변화하는 결과로 나타난다고 볼 수 있다. 따라서 단순히 거주민의 사회경 제적 특성이나 임대료 상승과 같이 하나의 변수로 파악할 수 있는 문제가 아니라 다양 한 변수가 통합된 지표를 통해 파악이 가능할 것이다.

2) 도시경제기반형 젠트리피케이션 발생 양상 (1) 젠트리피케이션 발생 모델

Brown(2014)은 젠트리피케이션 발생 양상을 유기적 모델(organic model), 급진적 모델(accelerated model), 혼합모델(inclusionary model)로 구분하여 설명하였다. 유 기적 모델은 1980년대 사회학에 기반하여 전통적인 젠트리피케이션 발생 과정을 설명 하는 모델로, 장시간에 걸쳐 발생하는 근린의 변화가 4단계로 구분된다(Brown, 2014, pp12-14). 1단계는 현상 발생(start-up) 단계로 지역 내 다수를 차지하는 저소

득계층이 주택을 계량하거나 예술가나 성소수자 집단이 대안적 공간을 확보하기 위하 여 지역 내 새로운 공간 개발을 진행하는 등 비가시적 변화가 시작된다. 2단계는 외부 의 진입(buy-in)으로 새로운 계층과 자본의 유입이 진행되면서 지역의 변화가 소수 언 론에 노출되기 시작하고, 주택 계량 및 공실률 감소가 꾸준히 이어지면서 자가주택 소 유비율이 증가하게 된다. 3단계 지역 활성화(take-off) 단계에서는 주류 언론에 지역 의 변화가 보도되면서 개발이 급속도로 진행되고, 새로이 유입된 거주민들이 자신들의 재산권 보호를 위해 신개발 및 저소득 주택의 보존에 반대하기 시작한다. 고소득ㆍ고 학력 계층의 지속적 유입으로 지역 내 양극화가 증가하고, 더 많은 자본이 지역에 투자 된다. 4단계 대체(fill-in)는 근린 변화의 마지막 단계로, 지역 내 부동산 가치가 상승 하면서 기존 자가주택 보유 거주민들은 자산 가치 상승의 이점을 얻게 되나 세금과 주 택 관리비용의 증가라는 부작용이 발생하게 된다. 주택 소유자들은 자신들의 주택을 계량하여 더 많은 이득을 얻으려 노력하게 되고, 저소득 계층에 주택을 제공하기를 꺼 리고 저소득을 위한 저렴한 주택이 감소하면서 정책적 대응이 요구된다.

급진적 모델은 지역의 급격한 변화를 설명하는데 적합한 모델로, 주로 지방정부나 대규모 자본을 가진 개발업자에 의한 대규모 혼합개발에 의해 발생한다. 1단계 소규모 개발(small-scale)은 유기적 모델의 현상 발생 단계와 비슷한 단계이나, 주로 향후 개 발에 대한 정보를 입수한 선도자들이 지역 내 소규모 개발을 시작하면서 이주하게 된 다. 2단계, 사전 개발(pre-development) 단계에서는 지역 내 대규모 개발사업에 대한 소문과 개발에 대한 기대감이 증가하면서 지방정부 주도의 개발 계획 또는 민관합동 파트너십이 형성되어 소규모 민간 투자를 촉진시키게 된다. 3단계 대규모 개발 (large-scale)은 가장 가시적인 단계로 신축을 위한 철거가 진행되다. 신축은 주로 대 중교통 중심지에서 집중되며, 대부분 대중교통노선의 연장이 포함된다. 또한 복합용도 개발과 소득계층 혼합을 위한 개발이 진행되면서 지역의 사회경제적 변화가 일어나고, 유기적 모델과 비교할 때 대규모 투자자와 고소득계층의 유입이 단기간에 급속도로 진 행된다. 마지막 4단계, 대체(fill-in)는 주거 및 상업시설 임대료가 급격히 증가하고

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