향요인, 공간 영향요인(정주 시설, 편의 시설), 사회적 영향요인(공통문화, 협동관 계), 인구구조 양태 중 사회적 요인이 사회발전(공공 서비스)에 영향을 미치는 것으 로 나타났다. 또한, 인구구조 영향요인 중 경제 영향요인(-), 지역정책 영향요인, 공 간 영향요인(편의 시설), 사회적 영향요인(협동관계), 인구구조 양태 중 사회적 요 인이 사회발전(인간관계)에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 경제 영향요인은 경제 활동의 수준을 의미하는 것으로 경제활동이 활발한 경우 인간관계가 소홀한 것으 로 분석되었다. 지방자치단체의 재정활동은 경제와 복지지출이 주된 지출항목으로 경제활동과 관련한 지방재정 지출을 늘릴 경우 지역사회발전이 위축될 수 있음을 시사하는 것으로 지방자치단체가 처한 입장에 따라 정책 사업을 추진해야할 것이 다. 또한 지방자치단체가 사회발전을 위한 정책추진력을 강화할 필요가 있으며, 사 회발전을 위해 경제적으로 좀 더 발전한 지역은 주민 간 관계형성(사회적 자본 구 축)에 좀 더 많은 정책적 배려를 할 필요가 있다고 판단된다.
은 필연적이라 하겠다. 지역의 저출산 고령화 인구감소 문제는 결혼 출산 보육뿐만 아니라 일자리가 큰 비중을 차지하기 때문에 지역 내에서 양질의 일자리를 창출할 필요가 있다. 출산 보육 위주의 구조에서 벗어나 일자리나 주거 등 지역공간정책을 종합적으로 고려한 구조로 지역전략이 개편될 필요가 있다(박진경 외, 2017: 222).
다행인 것은 행정안전부가 인구감소지역을 5년 주기로 지정하여 지역 주도의 상 향식 인구활력계획 수립 및 맞춤형 지원, 지방소멸대응기금, 국고보조금 등을 투입 해 인구감소 대응 사업을 지원할 계획을 추진 중에 있다는 것이다. 또한 청장년층 의 지역 정주, 지역과의 주기적인 교류를 촉진해 지역에 활력을 제공하고자 하고 있다. 전라남도의 군 지역은 이러한 중앙정부의 대응에 신속하게 응답할 수 있는 인구전략을 체계적으로 수립하여 선제적 대응할 필요가 있다. 이러한 측면에 박진 경 외(2017)의 연구에서 주장하고 있는 것처럼 인구감소 극복을 위한 출산·양육 지 원정책뿐만 아니라, 지역공간의 활용과 관련한 정책들도 종합적으로 살펴볼 필요가 있다. 지역발전정책은 인구감소로 촉발된 인구구조 변화를 반영한 새로운 정책으로 전면 재편되어야 하며, 또한 지역발전정책 추진체계를 계획·사업·재정 등에서 지방 자치단체 주도 시스템으로 개편하는 방안 모색도 필요하다. 이소영 외(2017)는 지 역주도의 발전정책 수립과정에서 중앙정부의 조정자로서의 역할이 필요하다고 지 적하고 있다. 중앙부처 단위에서 개별적으로 추진하던 사업을 통·폐합하고 지방의 자율권을 확대해야 하며, 지방자치단체의 역할이 불필요한 분야의 경우 민간의 역 량을 적극 활용하여 실효성을 높일 필요가 있다. 전남의 지방자치단체들은 객관적 인 인구데이터 분석을 통해 인구감소 문제를 파악하고 스스로 처방책을 제시할 수 있는 지역발전정책을 마련해야할 것이다.
(2) 지속가능한 인구전략 수립 및 방안 마련
지속가능한 인구구조 조성을 위해서는 우선적으로 자치단체가 지역특성에 적합 한 인구전략을 구상할 필요가 있다. 전라남도 군 지역들은 지역특성에 맞는 중 장 기 인구전략을 수립해야 한다. 현재 강진군과 영광군은 인구정책 종합계획을 수립 하였으며, 곡성군은 인구 늘리기를 위한 출산장려정책을 적극적으로 추진하고 있 다. 신안군 역시 인구감소에 대응하기 위해 종합계획을 수립하고 있다. 영광군은 정책수립 시 인구관점 검토와 인구증가 도모를 위한 시책방향을 제시하는 인구영 향평가제도를 실시하고 있다. 또한 대다수 군 지역에서 인구 늘리기 시책을 적극적 으로 발굴·추진하고 있다. 그러나 몇몇 자치단체를 제외하고는 실질적이고 종합적
인 인구정책을 구상하지는 못하고 있다.
인구정책 종합계획은 일반적인 도시기본계획이나 중장기 발전계획과 달리 매순 간 변화하는 인구구조에 대응하기 위한 정책을 수립하는 것이기 때문에 현실성이 높고 실질적으로 인구의 유입 촉진과 유출 방지를 진행할 수 있도록 설계되어야 한다. 특히, 군 지역의 중심지와 주변마을로 구성되는 생활권 육성을 통해 정주여 건을 완비하는 방향으로 공간계획을 체계적으로 수립해야 한다. 지속가능한 지역 유지를 위해서는 인구전략을 실천하는 과정에서 발생할 수 있는 오류들을 즉시 개 선할 수 있도록 모니터링하는 환류체계를 구축하여 시행착오를 최소화해야 할 것 이다. 이와 관련해 인구정책위원회를 활성화하여 내실 있게 운영하고 있는 영광군 사례를 좋은 본보기가 될 수 있다.
지속가능한 인구전략 수립을 위해 선행연구(이삼식 외, 2015; 김은경, 2016)에서 제안하고 있는 전략들을 참고할 필요가 있다. 이와 관련해 이삼식 외(2015)는 생산 가능인구 감소에 대응하는 전략, 인구고령화에 대응하여 노후 삶의 질을 제고할 수 있는 전략, 인구 감소 및 고령화 대응하여 지속적으로 발전을 유도할 수 있는 전략 등 각 분야별로 구체적인 대응전략 수립을 제안하고 있는데 이를 참조할 필요가 있을 것이다. 또한 김은경(2016: 11)은 생산가능인구 확대전략으로는 여성 및 노인 의 노동시장 참여 확대와 외국인 인력의 적극적인 활용을 권하고 있으며, 고령층 인구의 삶의 질 제고전략으로는 노후 소득 증대, 노후 건강관리, 노후 사회참여 보 장, 안전생활 보장 등과 관련한 정책개발 필요성을 강조하고 있는데, 자치단체 차 원에서 이러한 정책개발을 위한 시도가 필요하다고 판단된다.
(3) 지방자치단체의 창의성 제고 노력
지역의 지속가능성을 확보할 수 있는 인구구조는 지방자치단체가 창의성을 제고 할 때 가능할 것이다. 지방자치단체가 창의성을 가지고 지역발전을 도모할 때 지역 의 인구구조는 건실해질 수 있다. 지역의 취약한 공공서비스는 지방자치단체가 창 의성을 발휘할 때 지역주민들의 맞춤형 생애주기별 공공서비스로 전환·보완될 수 있다. 또한 지방자치단체가 창의성을 발휘할 때 지역의 성장 동력으로 청년들을 주 목하고 청년들의 일자리 창출을 통한 인구유출 감소전략을 모색할 수 있을 것이다.
지역의 청년 유출을 막고 양질의 일자리 창출을 위해서는 지역의 역사·문화·자연자 원 등 지역의 DNA를 활용한 지역 내 향토기업을 지원·육성하는 정책이 필요하다.
지역의 내생적 자원을 활용한 향토 산업 육성정책이야말로 젊은이들의 인구이동을
억제하고, 외부 인구를 유입하는 효과를 얻을 수 있다(강인호, 2019)는 것이 선행연 구의 주장이다. 이러한 시책들이 성공하기 위해서는 지방정부가 창의적인 역량을 키워야할 것이다. 소수의 중앙정부 관료가 머리를 맞대고 내놓는 지역정책은 전혀 실효성이 없다. 그래서 지방자치단체의 창의성을 바탕으로 한 지역 맞춤형 정책이 필요한 것이다. “또한 기업 유치로 지역을 발전시키고 재생시킨다는 전략은 옛날식 발상이다. 일본 역시 소멸위기에 처한 지방 도시들이 기업을 유치하기 위해 엄청난 재정을 쏟아 기업에 지원금을 주고 기반시설을 구축하고 정비하였지만 채산성을 중시하는 기업들은 비용이 낮은 중국으로 옮겨가 농촌지방정부가 쓴 노력과 세금 은 물거품이 되었다”(후지요시 마사하루, 2016의 연구를 강인호 외, 2012: 105에서 재인용)는 사실을 전라만도 지방자치단체들이 눈여겨 봐야할 것이다.
나. 인구전략의 실천력 제고를 위한 협력체계 강화
(1) 열악한 교육·공공시설 확충
전남 지역의 자치단체가 인구소멸위험지역에 직면하게 된 가장 큰 원인으로는 쇠퇴하는 1차 산업 여건, 열악한 교육여건, 그리고 지역의 취약한 공공서비스 등으 로 선행연구(강인호, 2019: 66)는 분석하고 있다. 강인호(2019)의 연구에서 지적하는 바와 같이 1차 산업의 쇠퇴에 따른 전남지역 농촌 자치단체의 쇠퇴는 산업구조의 변화 및 새로운 경제 질서에 기인한 것으로 자치단체 차원에서 그 원인을 제거하 는 것이 사실상 불가능하다. 그러나 열악한 교육여건과 취약한 공공시설 확충은 자 치단체의 노력으로 극복할 수 있을 것이다.8) 따라서 열악한 교육여건과 취약한 공 공 시설확충을 통한 인구유출 방지에 관심을 갖고 해결책 마련에 적극적인 노력을 기울어야 한다. 이를 위해 자치단체는 중앙정부와 협의해 현재 영·유아기에 집중되 어 있는 국비지원 사업을 청소년들의 교육여건 개선을 위한 지원 사업으로 확대 추진할 필요가 있다(강인호, 2019: 66).
8) “강원도 화천군이 좋은 사례라고 할 수 있다. 화천군은 지역의 인구감소 대응책으로 교육 및 복 지정책 강화에 초점을 맞추고 이와 관련한 다양한 조례를 제정하였다. 군은 지역의 인구유출 방 지를 위해 열악한 교육여건 개선에 힘을 기울였고, 해결책 마련에 적극적인 노력을 기울였다.
이를 위해 우선, 지역의 교육현황을 분석하고, 이를 토대로 재정투자계획을 수립하였고, 교육복 지과를 신설하여 화천군 교육관련 업무를 일원화하였다. 또한 전국 최초로 생애단계별･대상특성 별 지원정책들을 재정비하여, 지역주민들이 자신들에게 필요로 하는 서비스를 쉽게 찾아 지원받 을 수 있도록 편의성과 차별화 전략을 마련하였다”(박진경.김상민, 2018의 연구를 강인호, 2019: 66에서 재인용).
전라남도의 군 지역은 공공기관의 수가 부족한 것이 현실이다. 인구전략의 실천 력을 제고하기 위해서는 공공시설의 확충을 통해 행정서비스 이용에 지역주민들이 불편이 없어야한다. 자치단체들은 이러한 물리적 인프라 구축을 통해 보편적 행정 서비스를 제공하기 위해 중앙정부와 협력해나가야 할 것이다 이와 관련하여 변필 성 외(2014)의 연구를 참조할 필요가 있다. 그들은 공공시설 공급의 최소기준 확보 를 위해 도 및 시․군의 종합계획과 같은 법정계획 수립방식을 개편할 필요가 있 다고 지적하고 있다. 이러한 계획을 통해 수립된 공공시설 공급계획을 원활히 추진 하기 위해 지방자치단체는 공공시설 확충에 필요한 재원확보를 위해 중앙정부와 협력할 필요가 있으며, 또한 읍 면 동 또는 그 이하 단위에서 공공시설의 공급 및 이용 등에 관한 기초현황 데이터를 적극적으로 구축해야 한다.
(2) 통합 행정·재원관리체계 구축
통합적인 행정과 재원관리를 위해 군에서 행하고 있는 고비용, 저효율 서비스는 전라남도와 공동으로 통합·관리하는 체계 구축이 필요하다고 할 수 있다. 신속한 행정서비스 전달체계를 구축하기 위해서 권역별로 전라남도 통합출장소를 출범하 여 통합관리체계를 완성하고, 서비스 전달체계 설정에 생활권역 개념을 적극적으로 활용하여 효율성을 극대화하도록 해야 한다(최영출 외, 2010). 이와 관련한 타 광역 자치단체의 경우를 살펴보면 경기도 1개, 강원도 2개, 충청북도 3개의 출장소를 두 고 있다. 또한, 지방자치단체는 책임행정의 구현을 통해 행정서비스 전달체계가 원 활히 작동할 수 있도록 해야 한다. 행정기관 내부적으로는 행정서비스 중복기능의 조정 및 관련조직의 통폐합을 추진하는 방안도 모색할 필요가 있다(김필두 외, 2016). 전라남도 군 지역에 통합행정체제를 개편하는 대안으로 제시될 수 있는 것 은 인접 지방자치단체와의 행정서비스 통합관리를 추진하는 것이다. 즉 지역 거점 별 통합서비스지원체계를 마련하는 것이다. 또한, 인구과소지역과 도서 낙후지역에 대해서는 서비스 제공방식을 변화시키는 대안 검토도 필요하다(하혜수 외, 2010).
(3) 지역 인구구조변화에 지방자치단체의 자율성 강화
저출산 고령화로 인한 인구구조 변화로 인해 인구 관련 지역적 특성은 다양화되 고 있다. 또한 인구구조 변화는 장기간에 걸쳐 발생하는 문제로 단기간에 바꿀 수 없는 지속성을 띄고 있어 꾸준한 대응책 마련이 필요하다. 따라서 지역의 특성을 가장 잘 알고 있는 지역이 스스로 지역의 인구문제를 해결해 나갈 수 있도록 정책
입안 및 추진에 있어서 자치단체의 자율성을 강화할 필요가 있다. 현재 중앙정부가 실시하고 있는 인구감소 대응정책의 효과성에 대해서는 부정적인 시각이 많다고 선행연구(강인호, 2019: 67)는 지적하고 있다. 현재 ‘저출산·고령사회 기본계획’에 따 른 중앙정부의 시책은 보건사회정책 위주로 지역발전정책과 연계가 미흡(박진경·김 선기, 2017; 박진경·김상민, 2018)하여, 정책의 파급효과가 미약하다. 인구감소로 인 한 도시쇠퇴와 지방소멸에 적극적으로 대처하기 위해서는 출산·양육지원정책과 지 역개발정책이 연계되어 종합적으로 고려되어야할 것이다(강인호, 2019: 67). 이를 위해서는 지방자치단체의 자율성 확보되어야할 것이다. 중앙정부가 지방자치단체의 자율성을 보장하는 구조로 행정․재정적 측면에서 제도를 개선할 필요가 있으며, 지방이 스스로 인구감소에 효율적으로 대응해 나갈 수 있도록 전폭적인 지원을 강 화해 나가야 한다(박진경 외, 2017: 223-224).
(4) 집중형 균형발전체계 구축
군 지역들은 인구가 지속적으로 감소하고 있는데도 불구하고 여전히 성장지향적 인 지역발전정책에서 벗어나지 못하고 있었다. 이제 지역의 인구감소로 인한 도시 축소를 받아들이고 여기에 적합한 지역발전정책으로 스마트 수축(Smart Shrinkage)을 전제로 한 축소도시계획으로 도시정책을 전환해야한다. 특히 군 지역 들은 축소하고 있는 현실과 쇠퇴라는 단어의 혐오감을 극복하고, 지역의 앞날을 알 차게 만들어가기 위해 스마트 수축에 대한 고민이 필요하다. 우리나라의 경우 토지 의 사용가치보다 교환가치(재산가치)를 우선적으로 고려하기 때문에 지역쇠퇴나 낙 후라는 단어의 사용이 금기시 되고 있어서 현실적으로 지역개발정책과 도시재생정 책을 수립하는데 있어서 한계가 있다(전경구 등, 2016). 그러나 선진국의 사례에서 보듯이 지역의 특성을 고려하지 않은 대규모 개발 사업 중심의 정책 추진이 지역 쇠퇴를 해결하지는 못하고 있다는 점에서 이제 인구가 감소하는 지역들은 지역쇠 퇴의 문제를 스마트 축소에 근거해 작지만 행복한 도시를 건설하는 방향으로 지속 가능한 발전전략을 모색할 필요가 있다(강인호, 2019: 68-69에서 재인용).
특히, 고령사회가 진행될수록 현재의 공공시설의 분산배치와 같은 지역균형발전 정책은 그 효과성이 크게 기대하기 어려운 것이 현실이다. 이는 고령자의 이동성 감소로 인해 분산형 행정서비스를 제공하는데 한계가 있음을 의미한다(佐佐木, 2015). 그렇기 때문에 고령사회를 대비하여 분산형 공공시설 배치의 대안으로 집중 형 배치를 고려할 필요가 있다. 공공시설을 활용한 지역발전을 도모할 경우 분산형
에서 집중형으로 전환하여야 한다. 행정, 보건, 의료, 복지, 교육 등 다양한 행정서 비스를 대중교통이 편리한 지역으로 집중하거고, 고령자가 자주 방문하는 보건소 등을 중심으로 집중 배치하는 체제를 구축하여야 한다(김순은, 2017:26-27).
다. 지역 중심의 협력체계 구축
(1) 지역 공동체의 활성화
주민들과 가까운 거리에서 공동체의 활성화로 상부상조하는 마을을 만들어야 한 다. 향후 거주지 노화가 진행되면 공동체 내에서 해답을 찾아야 한다. 지역 공동체 에 상당한 권한을 위임하여 공동체를 중심으로 공조(共助)의 길을 전개해 나갈 수 있도록 제도보완이 필요하다. 이러한 상황이 조성되면 지역의 마을마다 생활협동조 합 등의 사회적 경제를 통하여 지역의 발전을 도모할 수 있다(김순은, 2017:28-29).
베이비붐 세대의 고령자 편입으로 급속히 고령자가 늘어나는 현 상황에서 지방 행정이 담당하는 행정서비스 역량은 증가하는 행정수요를 감당하기 어려운 것이 현실이다. 특히, 지역별, 소득별, 개인특성별 다양한 고령자 특성에 대응하는 행정 서비스를 제공하기 어려운 상황에서 지방행정은 관할 내의 모든 역량을 결집하여 맞춤형 고령자 서비스의 공급능력을 제고하여야 한다. 이를 위해서 지역의 다양한 공동체 등을 활용한 공급체계의 확대가 필요하다(김순은, 2017: 27-28). 최길수 (2014) 역시 지역사회의 다양한 행위주체를 중심으로 네트워크를 구축하여 고령자 대응을 위한 공동의 노력과 책임 분담체계 구축이 필요하다고 지적하고 있는데 전 남의 자치단체들은 이러한 정책제언에 귀를 기울여야할 것이다.
(2) 중앙·지방 간 협력적 거버넌스 구축
저출산·고령화 정책은 중앙정부의 정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 협력 적 거버넌스가 성패를 좌우한다. 지방정부도 결혼과 출산장려 및 육아시책을 강화 하고 고령화에 대비한 다양한 정책을 수립하고 실행하여야 한다. 전자는 결혼에서 부터 육아에 이르기까지 지방정부가 적절한 정책을 개발하여 실행하는 것이다. 예 를 들면 남녀 만남의 공적 지원, 임신 및 출산의 지원, 불임부부의 지원, 산후 정기 검진, 예방접종, 입양, 육아 및 취업 지원들을 위한 시책을 마련하여야 한다. 이와 더불어 젊은 세대들이 농산어촌에 매력을 느낄 수 있는 환경을 조성하려는 노력도 중요하다(김순은, 2017: 28-29에서 재인용).