입법평가제도가 도입되면 좋은 법을 만들기 위해 불가피하게 입법과정의 대부분의 단계에서 종전과는 달리 더욱 종합적이고 심층적인 분석을 하게
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
되고, 그 분석 등의 결과는 입법절차가 진행 과정을 따라 입법의 여부와 내용을 결정하는 데에 도움을 주는 정보로서 제공되는 체계가 강화된다.
따라서 입법평가제도의 도입으로 입법의 품질이 향상되는 반면, 동시 에 입법절차가 지연될 소지가 있기 때문에 입법을 신속하게 추진하기 위해서는 현행의 입법절차가 보다 효율화될 수 있도록 입법절차상의 전 반적인 사항을 다시 한 번 점검하여 입법과정상의 불합리한 제도의 경 우 이를 합리적으로 조정하는 등 입법평가제도를 고려한 전면적인 입법 절차 재설계가 필요하다. 앨빈 토플러가 ｢부의 미래｣에서, 의사결정의 지체 등 변화에 따른 사회 각 분야의 비동시화가 지속적인 부(富)의 창 출을 저해한다고 지적한 바가 있듯이, 사회 변화의 가속화에 따라 필요 한 신축적이고 신속한 입법적인 조치 역시 매우 필요한 사항이라고 할 수 있다.54) 이를 위해서는 우리의 경우도 입법절차의 합리화, 특히 입법 절차가 복잡한 정부입법 절차의 합리화와 효율화가 매우 중요한데, 이 를 위한 개선하기 위해서 다음과 같은 방안을 생각해 볼 수 있다.
첫째는, 정부입법에 관한 규범의 통합을 들 수 있다. 이는 각종 개 별 법령에 산재(散在)된 정부입법에 관한 규범을 통합하여 가칭 ｢정부 의 입법 등에 관한 법률｣을 제정함으로써 입법과정상의 비용을 절감 하고 기능 중복을 제거하여 정부입법을 효율화하는 방안이다. 가칭
｢정부의 입법 등에 관한 법률｣에는 다음 사항을 주요 내용으로 규정 하여 실효성 있는 입법 시스템을 구축할 수 있을 것이다.
￭ 모든 입법과정에서의 국민의 입법 참여 원칙과 방법 규정
￭ 법령안 부처 협의, 입법예고, 법령안 공포, 행정입법에 대한 통제 등 현행의 관련 법률에 규정된 사항의 통합
￭ 의원입법의 급증 등 입법환경 변화에 따른 대국회(국가기관 간) 입법 지원 등 규정
54) ‘부의 미래’에서 지적한 미국 사회집단 간 속도 차이는, 기업(100마일) → 가족 (60마일) → 정부(25마일) → 학교(10마일) → 정치조직(3마일) 등이다.
￭ 법령의 품질을 높이는 선진 제도인 입법평가제도의 도입 시 그 법적 근거 규정도 가능[입법평가제도에 관한 별도의 장(章) 신설]
둘째는, 국민의 입법참여를 확대하는 방안이다. 법의 주인인 국민이 정부 입법과정에서 상시적으로 의견을 제시하고 직접 참여할 수 있는 기회를 보장하고, 법의 자발적 준수를 유도하는 것이다. 이를 위해 정 부의 모든 입법과정에서 상시적으로 입법의견을 제출하는 것을 허용 하고, 무엇보다도 수요자 중심의 법령정보를 제공하는 것을 통해 국 민이 법령의 입법 추진과 관련하여 보다 상세한 정보를 갖고 그 과정 에 참여할 수 있도록 하는 방안이다. 특히 입법과 관련하여 국민․이 해관계자와 정부 간 사회적 협의(consultation)를 강화하기 위해 법에서 국민의 입법참여 원칙을 천명하는 방안도 고려해 볼 만하다.
셋째는, 가장 합리적인 입법 절차와 체계의 마련으로 입법 단계별로 걸리는 기간을 최대한 단축하는 방안이다. 우선 한․미 FTA 협상 결과에 따라 입법예고 기간이 기본적으로 현행 20일에서 40일로 확대될 예정 인데, 이로 인해서 입법이 지연되는 것을 막기 위해 부처협의가 완료 된 후 입법예고를 하도록 한 것을 개선하여 부처협의와 입법예고를 동시에 실시하는 방안이 추진되고 있다. 다만, 부처협의와 입법예고 동시 실시로 국민의 입법참여 기회가 축소되지 않도록 필요하다고 판 단되면 재 입법예고를 하도록 하는 동시에 긴급한 입법이 필요할 때 에는 예외를 허용하는 방안이다.
아울러 법제처의 법령심사 절차도 더욱 간소화․효율화하여 법령별 결재단계의 축소와 법령안 합동심사회 등을 통한 원스톱 심사 등으로 심사절차를 간소화․효율화함으로써 법령심사 기간을 더욱 줄이는 방 안이 고려될 수 있다. 또한, 법령 공포 등 소관 업무의 통합으로 입법 단계를 축소할 수 있는데, 법령 공포를 위한 법령 관보(일반 행정 관 련 관보는 현행처럼 행정안전부에서 발행)를 별도로 발행하는 문제를 검토해 볼 필요가 있다. 이렇게 하면 ‘관보게재 의뢰’라는 입법단계와
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
그 준비에 걸리는 기간(약 3일, 부령의 경우 그 이상의 기간)을 단축 시킬 수가 있다. 즉, 현재 법률안과 대통령령은 법제처가 행정안전부 에, 총리령․부령은 해당 부처가 행정안전부에 각각 공포를 위해 관보 게재 의뢰를 하고 있는데, 하위법령의 경우 법제처에 심사의뢰를 할 때 에 심사 완료 후 공포까지 의뢰하는 공문을 제출함으로써, 대통령령의 경우 대통령 재가를 받거나 총리령․부령의 경우 법제처 심사를 거친 경우 법제처에서 바로 법령 전자관보를 통해 공포할 수 있는 체계로 바꾸는 문제도 검토할 필요가 있다고 본다. 그 밖에도 주요 정책의 원 활한 입법화를 위해서는, 국회에 계류된 법안들이 정부와 긴밀하게 협 력하면서 신속하게 통과될 수 있도록, 정부의 대국회 법적 지원 기능을 강화할 필요가 있다. 이를 위해 정부 내 정무 기능을 강화해야 할 필요 가 있고, 특히 법제처장의 위상을 보다 강화하여 정부입법은 물론 의원 입법의 국회 내 입법과정에서 발생하는 문제에 대응할 필요가 있다.
넷째는, 입법과정에서 이견․갈등의 조정 기능을 강화하는 방안이다.
정부입법과 국회 심의 과정에서의 부처 간 이견․갈등을 원활하게 협 의․조정할 수 있도록 정부 내 입법정책 협의 기능을 대폭 강화하는 방 안이다. 이를 위해서 법제처에서 운영하고 있는 ‘정부입법정책협의회55) 에 관한 사항’을 정부입법에 관한 통합 규범에 포함하여 입법과정에서 의 부처 간 이견․갈등을 조정할 수 있는 역할을 부여할 필요가 있다.
이 협의회를 통해서 의원입법의 내용과 국회에서 수정된 정부입법 에 대해 정부 내 부처 간에 이견이 있는 경우에는 그 이견을 조정하 여 국회에 정부의 통일된 의견을 제시하는 등 입법 내용에 대해 부처 간 이견․갈등이 발생하는 경우에 대한 신속한 검토와 협의 체계를 마련하는 것이 필요하다. 이렇게 함으로써 입법 단계별로 제기되는 문제에 대해 정부의 의견을 통일하여 대응할 수 있게 되어 원활하고 신속한 입법 대응이 가능하게 될 것이다.
55) 현재에는 국무총리 훈령에 따라 국회의 입법과정에서 부처 간 이견이 있는 사항 에 대해서만 논의하도록 되어 있다.
다섯째는, 선진 입법평가제도의 도입을 통해 각종 영향평가제도를 통 합하여 운영하는 방안이다. 이 방안은 현재 여러 부처․기관이 소관 분 야에 한정하여 실시하고 있는 각종 영향평가제도를 상위 개념의 입법 평가제도로 통합하여 종합적이고 체계적인 평가 시스템을 도입하는 방 안이다. 만약 기존의 각종 영향평가제도를 그대로 둔 채 별도로 입법평 가제를 도입하는 방안은 오히려 입법을 지연시키고 부처의 부담을 가 중시키는 등 문제를 심화시킬 뿐이기 때문에 고려하기 곤란한 방안이 다. 통합 입법평가제도를 마련하면, 각종 영향평가로 인한 입법과정에 서의 부처 부담을 경감시키고, 입법평가의 전문성․효율성과 실효성을 높여 ‘품질 좋은 법’을 만들 수 있으며, 이를 위해 평가의 기준․방법과 평가지표 등에 대한 입법평가 업무의 일관성․통일성도 확보할 수 있 다. 통합 입법평가제도의 전담기관 등 운영 체계에 관해서는 제5장의 입법평가 적용을 위한 종합적․체계적 방안에서 살펴보기로 한다.
< 각종 사전영향평가를 통합한 원스톱 평가시스템의 구축 >
[현 행] ⇒ [개 선]
(평가의 분산, 형식성 ⇒ (평가의 통합, 입법절차의 입법절차의 지연) 효율화)
규제영향평가 [국무총리실:
규제개혁위원회]
부패영향평가 [국가권익위원회]
성별영향평가 [여성부]
갈등영향평가 [국무총리실]
정책통계기반평가 [통계청]
법안비용추계 [기획재정부]
입법영향평가 [입법평가원(심의회)]
* 평가 내용 (예시) 입법의 필요성․실효성
비용편익분석 규제영향분석 부패영향분석 갈등영향분석 성별영향분석 통계영향분석 중소기업영향분석 등
입법의 타당성 (법 준수 현황)
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
* 다음은 정부에서의 현행 입법절차를 중심으로, 입법의 내실화와 입법절차의 효율화․체계화의 관점에서 입법평가제도를 ‘정부’에 도입하는 경우의 관계도를 하나의 예시로써 작성해 본 것이다.
입법과정 (개선): 입법 내실화와 입법절차 효율화․체계화 정부 내
입법 소요 기간 입 법 평 가 전 문 기 관 국 회 대통령 재가 총 94일 (지원)
l
3일 3일 공
포
입 법 평 가 사후효과평가 본 회 의 국 무 회 의
5일
법사위원회 차 관 회 의 입 법 평 가
사 전 (통합) 영 향 평 가
l 3일
상임위원회
법제처 심사
[(통합) 입법평가원(심의회)]
: 관련 기관 등 전문가 파견
* 법적영향평가
* 규제영향평가
* 부패영향평가
* 성별영향평가
* 정책통계기반평가
* 갈등영향분석 (약 40일: 심사․평가 기간)
[입법정책협의회]
청와대 정무수석실, 국무총리실, 법제처 원활한 입법 지원, (입법갈등 조정 등)
입법예고(40일) 부처․당정협의
입안 초기 단계부터
전문적 입법 지원, 당․정․청 협 조 원활화
연도별․중장기입법계획
/입안 입법평가
전문기관 각 부처․기관 기본적 (지원)
평가 수행
※ 입법예고․협의 동시 진행: 협의 후 변경 시 재입법예고 활성화로 보완
※ 입법예고 변경(20일→40일): 한미 FTA 협의 결과
개선 영향 평가 제도
각종 영향평가의 상위 개념인 입법평가 도입 - 입법평가 전문기관의 지원하에 업무 수행 - 중복되지 않는 효율적 수행 체계(주체 등) 연구 필요
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