현대 행정이 전문화․세분화되고 법치주의가 정착되어 가면서 주요 정책의 대부분이 법제화되어 시행되어 감에 따라 입법 수요도 계속 증 가하고 있는 추세이고 현행 법령의 수도 지속적으로 늘어나고 있다.
< 연도별 정부(법제처)의 법령심사 건수 >
955 884
1,242 1,528
1,664 1,737
200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
< 연도별 현행 법령 건수 >
3,649
3,744
3,871
3,982
4,123 4,236
3,500 3,600 3,700 3,800 3,900 4,000 4,100 4,200 4,300
2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년
2008년 3월에 수립된 정부입법계획에서는 2008년도 정부입법계획 건수가 360건이었다. 그러나 그 후 규제개혁 등을 위한 법령정비와 제17대 국회에서 폐기된 법률안의 재추진 등으로 수정된 정부입법계 획상으로는 입법추진 대상 법률안의 건수가 545건으로 대폭 증가되었 고, 2008년 말까지는 행정형벌의 합리화 방안의 시행 등으로 그 건수 가 더욱 증가할 전망이다.
이는 새 정부 출범 이후 규제개혁이 본격화되고 발굴된 규제개선 사 항이 확정되어 감에 따라, 입법 수요가 크게 늘어나고 있는 것이며, 이 에 따라 이제 신속하고 원활한 입법추진이 큰 과제로 대두되고 있다.
한 해에 정부입법으로만 545건의 법률안을 제출하겠다고 하는 것은 정부가 출범한 첫해에 가장 많은 법률안을 제출했던 국민의 정부에서 규제개혁 추진으로 454건의 법률안을 국회에 제출한 것보다 훨씬 많 은 법률안 국회에 제출하는 것이 된다. 그러나 상대적으로 규제와 관 련하여 몇 개의 조문을 개정했던 국민의 정부 첫해에 제출한 법률안 보다 실질적인 내용을 기준으로 하면, 엄청나게 많은 입법을 추진하 는 것이 되어 원활하고 효율적인 입법과 입법과정 관리가 어느 때보 다 중요한 상황이 되었다.
그런데 정부제출 법률안의 추진 건수가 이렇게 대폭 증가한 반면, 17대 국회의 입법추진 현황을 보면, 국회에서의 정부입법 추진 역시 쉽지 않다는 것이다. 과거 정부의 연평균 정부입법 제출건수 대비 통 과건수(국회 통과율)를 비교해 보면, 문민정부에서 약 95%이던 것이 국민의 정부에서 약 92%였고, 참여정부에서는 약 70% 정도로 상당히 떨어지고 있다.
이는 선거 등 국회의 여러 가지 사정에 의한 점도 있지만, 국회의 입법기능 활성화에 따라 정부입법에 대한 실질적 심사의 강화도 주된 사유인 것으로 보인다. 그 밖에 의원발의 법률안이 급증한 것도 중요 한 사유인 것으로 보이는데, 17대 국회에서는 실제로 의원발의 법률안 은 통과 건수가 정부제출 법률안을 약간 상회하는 것으로 나타난다.
< 정부입법 제출 및 의원입법 발의 현황 >
구 분 15대 국회 16대 국회 17대 국회
총 건수 1,951 2,507 7,489
정부입법 제출 807 595 1,102
의원입법 발의 1,144 1,912 6,387
이와 같은 점들을 고려할 때, 정부가 국정과제와 주요 정책의 법적 뒷받침을 원활하게 하기 위해서는 국회에서의 입법에 대해 보다 적극 적으로 대응하는 것이 필요하다는 것을 알 수 있다. 즉, 정부제출 법 률안과 의원발의 법률안에 대한 국회 심의 과정에서 각 부처와 법제 처가 보다 체계적이고 적극적으로 관심을 가지고 대처할 필요가 있다 는 것이다. 현재 국회에서 정부입법의 주요 내용이 수정되는 경우나 의원입법으로 정부의 주요 정책과 상반되는 입법이 추진되는 경우에 는 적어도 정부 차원에서 그 사항과 관련된 현황과 문제점을 분석하
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
여 정부 내 의견을 통일한 후 신속하게 국회에 전달되도록 하는 노력 을 하고 있다.52)
한편, 입법에 걸리는 시간과 관련된 현황을 보면, 정책적인 이견 조 정이 끝난 경우라고 할지라도 정부 내에서 입법에 걸리는 시간만 주 요 정책을 반영한 법률안의 경우 평균적으로 4개월이 넘는 것으로 조 사된 바도 있었다. 이것은 규제개혁 등 주요 정책의 신속한 법제화를 위해서는 정책에 대한 추진 여부가 확정되는 대로, 중장기적 관점에 서 입법추진 계획을 마련하고, 단기적으로는 정부입법계획을 중심으 로 월별 추진계획을 마련해서 실천하고 관리해 나갈 할 필요가 있다 는 것을 의미한다.
나. 입법절차의 현황과 시사점
정부입법 절차를 거쳐 법제화하기 위해서는 적어도 10단계(법률안은 15단계) 이상의 복잡한 입법절차를 거쳐야 하는데, 특히 법령의 입안 과 규제심사까지의 단계에서는 각종 영향평가 절차까지 거쳐야 한다.
현재 정부입법과 관련해서 입법절차와 관련된 규범을 보면, 여러 법 령에 나누어 규정되어 있고, 입법에 관한 일부 업무는 각 기관에서 분산되어 수행되고 있는 실정이다.
※ 입법예고, 행정규칙 국회 제출(｢행정절차법｣), 정부입법계획 통보 (｢국회법｣), 법령안 공포(｢법령 등 공포에 관한 법률｣, ｢관보규정｣), 규 제심사 등 각종 영향평가 관련 심사․검토(｢행정규제기본법｣ 등), 법 제심사․부처협의 등(｢법제업무운영규정｣)
52) 이러한 대처와 관련하여 현재 국무총리 훈령에 근거하여 법제처에서 주관하는 정부입법정책협의회를 운영하고 있다. 그런데, 2008년도 정부조직 개편에서 종전에 이 업무를 전담하던 법제처의 ‘법제지원단’이 폐지되고, 이를 각 법제국에서 주관 함에 따라 효율적인 대응을 하는 데에 많은 어려움을 있을 것으로 보인다.
현재 정부입법과 관련해서는 정부입법 업무를 총괄․조정․지원하 고 있는 법제처에서 정부입법계획을 운영하고 있다. 법제처에서는 각 부처의 입법계획을 받아서 입법의 우선 순위와 추진 일정 등을 조정 하여 매년 초 정부입법계획을 수립한 후 국무회의에 보고하고 관보에 게재한 후 ｢국회법｣에 따라 국회에도 통보하고 있다. 법제처에서는 정부입법계획에 따라 정부입법의 추진 상황을 국무회의에 보고하는 등 점검․관리하고 있다.
정부의 입법과정상 각종 영향평가도 각 기관이 제도 도입 당시의 필요에 따라 도입되어 법적 근거나 평가 방법이 다른 상황에서 분산 되어 수행되고 있는데, 각종 영향평가를 주관하는 기관에서는 나름대 로 입법절차에 부담을 주지 않기 위해서 부처협의나 입법예고 기간 등을 이용해서 분석․검토하는 등의 노력을 하고 있으나, 현실적으로 법령안 주관 기관에서는 많은 부담을 느끼고 있고, 입법추진의 지연 을 초래하고 있는 실정이다.
< 각종 영향평가의 종류와 평가의 주요 내용 >
입법 관련 영향평가의 종류 평가 내용 (필수 절차 여부) 규제영향평가 (｢행정규제기본법 §7) 규제의 신설․유지․강화 심사 (필수) 부패영향평가 (｢부패방지 및 국민권익위
원회의 설치 및 운영에 관한 법률 §28) 부패유발 요인 분석․검토 (임의) 성별영향평가 (｢여성발전기본법｣ §10) 정책이 여성 권익에 미치는 영향 (필수) 갈등영향평가 (｢공공기관갈등규정｣§10) 공공정책으로 인한 갈등요인 분석 (임의) 법안비용추계 (｢법제업무운영규정｣ §10) 법 제정․개정 시 재정 소요 비용 (필수) 정책통계기반평가 (｢통계법시행령｣ §33) 정책 집행에 적합한 통계방법 구비 여부
(필수)
그런데 입법과정상 현행의 각종 영향평가 제도는 특정 분야에 국한 된 평가로서, 법령의 영향․효과 등 법령 자체에 대한 종합적․체계적 평 가가 아니라는 데에 문제가 있다.
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
< 현행 각종 영향평가의 추진체계 >
한편, 법제처에서는 정부입법 정보체계 구축 사업을 통해 정부입법 과정의 정보화를 적극적으로 추진하고 있다. 이는 정부입법의 복잡한 모든 과정을 정보 체계화하여 통합 관리하는 시스템인데, 현재에는 1 차 사업이 완료되어, 입법 업무의 자동화(신구조문대비표, 개정문 입 안편집기 등)와 입법과정의 전자문서화, 입법 행정 관련 업무의 간소 화가 이루어지고 있다. 아울러 정부입법과 관련된 종합적인 정보 관 리를 할 수 있도록 정부입법 정보체계를 확립하여, 정부입법계획의 관리, 법령 작성․입안․협의 관리, 입안 정보의 실시간 파악, 효율적 인 참고자료 관리, 시스템을 통한 법령심사 시도, 심의․의결 정보의 실시간 파악 등이 이루어지고 있으며, 입법과정 정보화의 효과를 극 대화하기 위해 국회 입법정보시스템과의 연계 문제도 협의를 거쳐 추
심사 전 단계 [사전평가]
법령심사 단계 [병행평가]
국회심의 단계 [병행평가]
법집행 단계 [사후평가]
규제영향평가 [국무총리실:
규제개혁위원회]
부패영향평가 [국가권익위원회]
성별영향평가 [여성부]
갈등영향평가 [국무총리실]
정책통계기반평가 [통계청]
법안비용추계 [기획재정부]
입법의 필요성
절차의 타당성
내용의 적법성
입법의 실효성
법 준수가능성
법안비용추계 [기획재정부]
입법조사 [입법조사처]
병행평가 [국회 상임위]
국민불편 법령 개폐 [법제처]
부패영향평가 [국가권익위원회]
성별영향평가 [여성부]
[체계적 평가 부재]
개정 필요성 법 준수율 정도 법 집행상 문제 현실 괴리 정도
진될 것으로 보인다. 법제정보와 관련된 일련의 시스템이 발전되면서, 앞으로 객관적이고 합리적으로 분석한 입법평가 결과를 입법자는 물 론 입법에 관여하는 자와 국민, 언론에게 잘 제공되어 입법평가제도 가 무난하게 정착하는 데에 큰 도움을 줄 것으로 보인다.
< 현행의 입법절차 개요 >
정부 내 입법 소요 기간
국 회 대 통 령 재가 평균 130일
7일
본 회 의 국 무 회 의
5일
법사위원회 차 관 회 의
3일 관보 게재 3일
상임위원회
법제처 심사 (심사기간: 평균 30일 이내)
공 포 5일
규제영향평가 규제심사 (45일) 45일
병행
30일 정책통계기반평가 입법예고 (20일)
부패 영향 평가
당정 협의 10일
성별영향평가 확인 관계기관 협의 10일
성별영향평가/갈등영향분석 입법계획/입안
※ 입법 소요 기간 기준 일수는 2007. 4. 24. 국무회의에 보고된 ‘주요정책의 입법 소 요시간 분석 및 시사점’을 기준으로 함.
Ⅳ. 입법평가 적용을 위한 입법절차의 문제
한편, 의원발의 법률안은 크게 법률안의 입안, 법률안의 제출, 소관 상 임위원회의 심사, 법제사법위원회의 체계․자구 심사, 전원위원회(全院委 員會)의 심사(요구가 있는 경우), 본회의 심의․의결의 단계를 거쳐 입법 안이 확정된다. 먼저 발의 단계에서는 의원 10명 이상의 찬성으로 법률 안을 발의할 수 있는데, 의원이 개인적으로 법률안을 발의하는 경우 그 입안을 지원하기 위해서 국회사무처의 공식기구로 법제실이 설치되어 있 고, 최근에는 ｢국회입법조사처법｣이 제정(2007. 3. 25. 시행)되어 국회의 위원회 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사․분석 및 회답, 입법 및 정책 관련 조사․연구 및 정보의 제공, 입법 및 정책 관련 자료의 수 집․관리 및 보급, 외국의 입법동향의 분석 및 정보의 제공에 관한 사무 를 처리하고 있다. 국회는 2005년 7월에 ｢국회법｣을 개정하여 정부제출 법률안, 의원발의 법률안, 위원회제안 법률안 등을 국회에 제출함에 있어 서, 예산 또는 기금상의 조치가 수반되는 모든 법률안에 대해서는 예상 되는 비용의 추계서를 제출하도록 하고 있다. 소관 상임위원회의 심사는 위원회 상정, 제안자의 취지 설명, 전문위원의 검토 보고, 대체토론(大體 討論), 소위원회의 심사 및 보고, 축조심사(逐條審査), 표결의 순으로 진 행되며, 심도있는 법안 심사를 위해서 법안심사 소위원회를 구성하여 운 영하는 것이 일반적이다. 법제사법위원회에서는 체계와 자구에 대한 심 사를 하는데, 여기서 ‘체계의 심사’란 법률안 내용의 위헌 여부, 관련 법 률과의 모순․저촉 여부, 균형의 유지, 자체 조항 간의 모순․저촉 유무 를 심사하는 동시에 법률의 형식을 정비하는 것이고, ‘자구(字句)의 심 사’란 법규의 정확성과 용어의 적합성․통일성 등을 심사하고 각 법률에 서 사용되는 같은 용어를 통일하는 등 법률용어를 정비하는 것이다. 한 편, 전원위원회는 의원 전원이 구성원이 되어 의안을 심사하는 위원회를 말하는데, 위원회 중심주의로 인하여 본회의의 법안 심의가 형식화되는 것을 보완하기 위해 2006년 2월에 다시 도입된 제도이다. 국회에서의 의 원발의 법률안의 입법절차의 개요는 다음 표와 같다.