1) 성청안 작성과정
성청안의 작성․취합은 관방 또는 정책입안담당부서가 주도하는 경 우와, 성청안의 국․과가 주도하는 경우가 있다. 여기서 주의할 것은 양자가 구분되어 있더라도 성청안 작성과정은 “담당부서에 의한 원안 작성” → “국내심의” → “성내심의” → “성청간 협의” 단계를 거치는 형태로 되어 있다는 것이다.
또한 이 협의는 담당자 → 계장 → 과장보좌→ 총괄과장보좌 →과장
→국장 등 담당부국내의 라인에 의한 것과, 정책안에 밀접한 관계가 있는 관계 과․국, 관계 성청에 의한 것이 있으며, 이 두 가지가 병행 적이고 상호 밀접한 관계로 진행되고 있다. 특히 최근의 정책은 하나 의 성청에서 완결되지 않고, 경우에 따라서는 전 성청이 관계가 있는 경우가 증가하고 있다.
성청간 협의는 성청안이 모아진 단계에서 관계 성청에 원안 배분과 수정 등의 의견을 요구하는 ｢아이기(合意)｣라는 방법에 의해 이루어진 다. 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 과장보좌․과장․국장 등이 직접대화에 의해 협의를 하나, 이 단계에서도 조정이 되지 아니한 경 우는 차관, 대신에 의해 조정이 성립된다.
한편 성청안은 내각법제국에 의한 법안심사를 받을 필요가 있으며, 내각법제국에서는 법률적․입법기술적인 관점에서 심사한다. 이 심사 는 예비심사와 법안심사의 2단계가 있으며, 예비심사는 성청안이 모 아진 단계에서 시행한다.
2) 내각의 결정과정
법률안이 국회에 제출되기 위해서는 ｢사무차관 등 회의｣와 ｢각의｣
를 걸쳐야 한다. 사무차관 등 회의는 각의 전에 개최되며, 만장일치인 경우에만 각의에 제출되는 절차로 되어 있다. 그리고 각의에 부여된 모든 법률안은 내각법제국의 법안심사가 행해진다. 이 심사는 각 성 청과의 협의․여당협의가 종료된 단계에서 담담 성청의 대신이 각의 청의를 하며, 이에 따라 내각관방이 내각법제국에 청의안을 송부하는 것으로 되어 있다. 내각법제국에서는 ｢예비심사｣의 결과를 가지고 최 종적인 심사를 하며, 각의청의된 법률안은 내각법제국장이 그 개요를 설명하고 이에 대한 이의가 없으면 내각결정이 이루어져 총리가 그 법률안을 국회에 제출한다.
3) 국회의 과정
내각제출의 법률안이 중의원 또는 참의원에 제출되면 원칙적으로 그 법안제출을 받은 의원의 의장은 이것을 적당한 위원회에 付託한다. 이 위원회의 심사를 거치지 않으면 본회의 심의대상이 되지 않는다.
이러한 위원회의 권한으로써는 그 의안을 수정할 권한과 폐안권을 가 지고 있다. 위원회에서는 먼저 국무대신의 법률안 제출이유를 설명하 고, 심사는 법률안에 대한 질의응답 방식으로 진행된다.
본회의와 의원회에서의 답변자와 설명자는 기본적으로는 내각의 총 리와 국무대신이 되나, 그 밖에도 내각관방부장관, 부대신, 대신정무관 등이 본회의와 위원회에 출석할 수 있다. 또한 위원회가 필요하다고 인정한 경우에는 국무대신 등의 답변을 보좌하는 ｢정부참고인｣제도가 적용되어 국장급까지의 각 성청직원이 출석하여 답변할 수 있다.
위원회의 심가가 종료되면 그 의안은 본회의의 심의에 이송되며, 본회 의에서는 그 위안을 심사한 위원회의 위원장으로부터 그 내용, 위원회심 사 경과 및 결과보고가 행해진다. 그리고 미리 각 당을 대표하는 위원의
질의가 있는 경우를 제외하고는 채결에 의해 그 가불이 결정된다.
(2) 일본의 거버넌스
일본에 있어 거버넌스는 지방분권의 증진과 환경에 대한 관심 증대 와 밀접한 관련이 있다. 따라서 이하에서는 먼저 환경 분야에서의 거 버넌스가 어떻게 형성되고 있는지 살펴보고, 다음으로 지방분권과 관 련하여 거버넌스를 어떻게 체계화하고 있는지 살펴보기로 하겠다.
1) 환경거버넌스
① 환경정책기구 가) 중앙정부
일본의 환경정책의 입안 및 조정에 있어서는 환경성이 담당하고 있 다. 환경성의 주요업무는 정부전체의 환경정책입안․추진, 환경기본계 획 및 공해방지계획수립, 폐기물대책, 유해폐기물의 수출입규제, 대 기․수질오염 등 공해방지규제 등을 총괄하고 있다.
특히, 환경성은 상술한 단독의 업무 외에 중앙정부 내 다른 부성과 공동으로 담당하는 업무를 수행하고 있다. 예를 들면 화학물질 심사․
제조 규제, 리사이클링, 공해방지시설정비, 지구온난화대책, 해양오염, 해양보전 등이 있는 데, 이 중에서 지구온난화대책 및 저탄소 녹색성 장과 관련하여 부처별로 업무분장을 하고 있다. 이에 관한 분장내용 을 살펴보면 아래 표와 같다.
표3 지구온난화 대책 및 저탄소 녹색성장 업무분장 내용 비교
담 당 부 처 주 요 업 무 환 경 성 폐기물처리 관련 에너지 이용시설 정비 경제산업성 석유의존도 저감추진 정책
농림수산성 바이오매스 연료의 이용촉진 추진
나) 지방자치단체
일본은 지방자치단체가 환경문제, 특히 공해와 관련된 문제에 대응 하기 위해서 중앙정부의 정책에 관여하게 되었다. 또한 지방자치단체 는 기업과의 합의를 바탕으로 환경문제에 대한 대책을 논의해 왔다. 그렇기 때문에 일본의 지방자치단체는 환경정책에 있어 관여와 합의 라는 방식을 통하여 환경행정을 추진해 왔으며, 현재도 또한 같은 맥 락을 유지하고 있다.
일본 지방자치단체의 환경행정의 특징은 지역의 특성에 맞는 환경 계획을 수립할 수 있으며, 또한 조례로 환경 관련법에서 규정하는 기 준보다 강력한 기준을 설정할 수 있다. 예를 들면 90년대에 들어 지 구환경문제가 주요한 정책과제로 등장하면서 환경기본조례와 환경기 본계획 등 지방자치단체가 정책을 수립하고 시민참가를 근간으로 한 환경행정을 추진하고 있다.
지방자치단체의 환경행정에의 시민참가와 관련해서 최근에는 지자 체장에의 핫라인을 정비하거나, 문제의 중요성에 따라 시민의 의향을 직접 확인하는 주민투표제도39)를 활용하는 지자제도 있다.
2) 거버넌스의 체계화
지방분권이 진전되면서 각 지자체는 시민의 요구를 충분히 파악하고 지역의 실정에 맞는 정책을 실시하는 정책입각형 행정이 요구되었기 때문이다. 이와 같이 지자체의 정책과정의 변화요구와 관련해서는 이 하 3가지로 정리할 수 있다.
첫째, 지방분권일괄법의 시행에 따라 자치체에 대한 국가의 관여가 축소되었으며, 자주적․자립적인 정책을 입안․실시하는 분야가 증가
39) 폐기물처리시설의 입지와 관련하여 주민의 의견을 직접 확인하기 위해 주민투표 를 실시한 사례로서 1997년 6월에 岐므H御たけ町에서 산업폐기물최종처리장의 건 설과 관련하여 주민투표가 실시되었으며, 宮崎H小林시에서도 같은 현상이 있었다.
하였다.
둘째, 시민의식의 고조와 요구의 변화가 증대하면서 정책은 시민의 참가와 합의 형성을 통해 추진되는 것이 요구되었으며, 행정의 투명 성을 확보하고 설명책임을 필요로 하게 되었다.
셋째, 최근의 재정환경의 악화에 따라 한정된 재원의 사용에 있어 시민의 요구를 반영한 자치경영에 입각한 효율적․효과적 배분이 필 요하게 되었다.
이러한 현상 내지 과제는 정책수립과 집행에 있어 시민의 참가뿐만 아니라, 시민과의 협동의 중요성을 의미한다. 이와 관련하여 최근에는 시민참가와 시민협동의 추진에 관하여 조례로 제정하는 지자체도 있 다.40) 조례에서 시민참가와 시민협동을 거버넌스 차원에서 어떻게 체 계화 하고 있는지 코마에시(狛江市)의 조례를 중심으로 살펴보면 다음 과 같이 정리할 수 있다.
① 시민참가와 시민협동․시민공익활동
조례에서 ｢시민참가｣라 함은 “행정활동에 시민의 의견을 반영하기 위해 행정활동의 기획입안에서 실시, 평가까지 시민이 다양한 형태로 참가하는 것”이라 하고 있으며(제2조제1호), 동조 제2호에서 ｢시민협동｣
이라 함은 “시의 실시기관과 시민공익활동을 하는 단체가 행정활동 등 에 공동으로 대처하는 것”으로 정의하고 있다.
또한 ｢시민공익활동｣에 대해서는 “시민이 자주적이며 자발적으로 행 하는 불특정 다수의 이익 증진에 기여할 것으로 목적으로 한 활동으 로써 영리, 종교, 정치 및 공익을 해할 우려가 없는 활동”으로 하고 있다(제5호).
40) 시민참가와 시민협동에 관하여 조례로 제정한 시로써는 코마에시(狛江市)가 있으 며, 조례의 구체적 내용은 http://www.city.komae.tokyo.jp/rules/d1w_reiki/mokuji_index.html/
에서 확인할 수 있다.
이러한 규정에 있어 주목할 사항은 ｢시민｣의 범위를 당해 시에 한 정하지 않고, 참가, 협동과 관련이 있는 정책에 있어서 대상이 되는 시민의 범위가 다를 수 있기 때문에 광의의 의미로 사용하고 있다는 것이다. 이와 같이 시민의 범위를 포괄적 의미로 하면, 정책의 내용에 따라 대상의 되는 시민의 범위를 伸縮할 수 있어 보다 다양한 시민이 시책에 참가할 수 있을 것이다.
② 시의 책무
조례의 실효성을 담보하기 위하여 제3조에서는 ｢정보제공｣과 ｢환경 정비｣를 시의 책무로 정하고 있다. 여기서 말하는 ｢정보제공｣이라 함 은 시의 행정활동에 있어 모든 시민참가와 시민협동에 필요한 정보,
조례의 실효성을 담보하기 위하여 제3조에서는 ｢정보제공｣과 ｢환경 정비｣를 시의 책무로 정하고 있다. 여기서 말하는 ｢정보제공｣이라 함 은 시의 행정활동에 있어 모든 시민참가와 시민협동에 필요한 정보,