이상으로 EU, 영국, 일본에서의 거버넌스를 살펴보았다. 각국의 거 버넌스를 검토함에 있어 거버넌스의 개념이 아직 확립되어 있지 않으 나, 거버넌스라는 매개체를 통하여 현재 직면하고 있는 과제, 그것이 초국가적 형태를 이루기 위한 사항인지, 중앙정부와 지방정부간의 관 계 개선에 의한 효과적인 지역재생에 있는 것인지, 나아가 지방분권 이라는 새로운 흐름에 맞는 정책을 시행하기 위함 인지와는 관계없이 현재 또는 장래의 정책시안을 보다 효율적으로 추진하고 정책적 문제 해결의 발파제로 인식하고 있다는 것이다.
또한 거버넌스를 다층적 레벨의 상호 이해관계를 조정하고 이해관 계자를 포함한 새로운 국가체계형성을 위한 수단이라는 것, 지역의 다양한 이해관계자와 당사자 간의 파트너십을 통하여 주요한 정책적 사항을 이행하는 방안으로 활용하고 있다는 것이다.
이러한 관점에서 거버넌스를 살펴보면 다음과 같은 사항을 도출해 낼 수 있다.
ㆍ다양한 주체의 행정에의 참여는 현대 행정에 있어 필수 불가결한 요소로 작용한다.
ㆍ현대 행정의 활동에 있어 다양한 주체와의 협동(협력)이 행정목적 을 달성하는 데 있어 효율성을 제고할 수 있다.
이러한 체계 형성, 즉 행정에의 다양한 주체의 참여와 협동을 구체 화하여 실효성을 확보하기 위해서는 법ㆍ제도적인 조치가 요구된다.
왜냐하면 본격적인 다양한 주체의 협동은 행정에의 참여라는 토대위 에서 실현되기 때문이다. 이에 관해서는 상술한 일본의 조례가 자치 단체의 레벨이기는 하지만 우리의 참여와 협동의 촉진 및 갈등해소 를 통한 정책시행의 활성화와 관련하여 법ㆍ제도적 조치 마련에 있어 그 의의는 크다고 하겠다.
제 3 장 거버넌스와 법
다양한 주체 간의 상호 협력적 관계를 통한 행정기능의 효율화와 관련해서는 아직 네트워크식 국정관리 및 운영이 정형화 되어 있지 않다. 그리고 이것을 정형화하기 위해서는 필연적으로 일정한 규범이 필요하다. 즉 공통된 목적을 향해 당해 행위자 간의 조직과 참여기회 의 확대 및 협력절차를 정하여 각 매체간의 연계성을 안정적으로 유 지하기 위해서 규율을 필요로 한다. 그리고 이러한 연계성의 지속적 인 유지를 위한 제조치는 법학분야의 역할이다. 또한 연계성 유지를 위해서 주요한 사항으로써는 각 주체간의 의사소통구조의 법이론 및 법적 체계화를 위한 노력이 필요하다. 물론 이러한 노력 내지는 법적 근거가 전혀 없다고는 할 수 없다. 오늘에 이르기까지 우리의 법학분 야에서는 이점을 강조하였고 또한 그 절차를 실정법에 명시하고 있다 는 것, 예를 들면 건축행정분야에서 특히 도시계획의 수립과 시행에 있어서 행위주체자 간의 관계를 명문화하고 있음은 주지하는 바일 것 이다.
다만, 현재까지 의사소통에 관한 구조 및 절차는 네트워크 즉, 상호 협력적 관계에 역점을 두기 보다는 이해당사자의 참여형태를 어떠한 구조로 형성할 것인가에 역점을 두었으며, 이를 위한 법적근거 및 절 차의 형성을 명문화하는 단계에 머물고 있다.
따라서 거버넌스라는 차원에서 의사소통의 연계성 유지 및 지속적 인 관계형성을 위한 가능성을 위한 노력 그리고 상호 협력적 관계를 위하여 법학분야에서 어느 정도 기여하고 있는가라는 질문에 있어서 는 아직 명확한 답변을 얻기 어렵다. 또한 거버넌스이론에 법학분야가 지금까지 어떠한 논의를 제안하여 왔는가, 환언하면 법이론에서 거버 넌스에 대한 논의가 어느 정도 전개되어 왔는가에 대해서는 거의 논 의된 바 없다.
이러한 문제의식 속에서 이 절에서는 법학분야에서 거버넌스를 어떻 게 보아야 할 것인가에 대한 방향성을 살펴보기로 하겠다.
제 1 절 거버넌스와 법과의 관계
이미 언급했듯이 오늘에 있어서의 거버넌스는 시장의 실패와 정부 조직의 실패라는 배경 하에 등장하였으며, 행정운용의 효율성 증대라 는 측면에서 또한 사회적 네트워크조직의 확장과 더불어 행위자 간의 네트워크를 주요한 모델로 제안하고 있다. 즉 국가의 계층적 통치보 다는 민간사회의 자율적인 연계성을 통한 국정관리․운영에 부응하기 위한 네트워크시스템이 제기된 것이다.
여기서 주요한 요소를 도출할 수 있다. 즉 네트워크를 강조하는 거 버넌스는 그 의사결정에 있어서 일정한 규범구조를 통하여 공통된 목 적을 달성할 수 있다는 것이다. 이러한 규범구조는 당사자 간 또는 제 3자와 관련하여 그 관계가 규율의 대상이 되며, 기본적으로 그 주어 진 상황에 대해서 사후적으로 법의 적용을 받는다.41) 또한 규율은 일 정한 행정목적, 예를 들면 복지국가의 실현이라는 측면에서 그 목표 상황을 조정하며, 일정한 원칙으로서 기능한다. 그런데 이러한 조정과 원칙으로서 기능하는 규율은 단지 통제기능으로서 존재하는 것이 아 니라, 의사결정 및 집행에 관여하는 조직을 통하여 또는 조직 간의 상호작용을 통하여 그리고 효율성과 정당성을 보장하는 기제로서 절 차를 통하여 구체화 된다.42)
또한 의사결정과 집행의 과정에 있어서는 집중과 분산이 주요한 요 소로 작용한다. 즉 오늘날 강조되고 있는 네트워크형 거버넌스는 자율 과 책임에 근거하여 개별적인 규율이 진전되고 있는 한편, 여러 부분 에 있어서 권한과 기능의 집중과 분산이 요구되고 있다. 권한의 집중
41) 전광석, 전게, 81면.
42) 전광석, 전게, 81면.
과 분산은 행정조직의 구성 원리이기도 하지만 실제운영에 있어서는 행위주체의 자율과 이에 근거한 책임원리를 확립하고 주체 상호간의 협조 혹은 감독이라는 요소가 중요하게 작용한다.
이러한 관계, 즉 의사결정과 집행에 있어서의 절차 그리고 권한과 기능의 집중과 분산, 주체 상호간의 자율과 협력은 행정목적을 달성하 는 방안으로서 활용되고 있다. 즉 현대국가에 있어서는 정책을 계획 하고 수립하는 단계에서 행정기관 상호 간은 물론 행정주체와 의회와 의 관계에 있어서도 상호 협의라는 과정을 통하여 의견을 조정하고 있다. 또한 각종 위원회는 전문적이고 기술적인 정보를 분석하기 위 하여 전문가의 협력을 필요로 하고 있으며, 또한 공청회 등을 통하여 전문가와 사회 각 단체의 의견을 청취하여 당해 사회의 이익 균형을 확보하고 있다. 이것이 네트워크형 거버넌스의 유형을 기초로 하고 있 음을 나타낸다고 하겠다.
이러한 의미에서 오늘날 강조되고 있는 거버넌스는 새로운 유형의 구조로 보기 보다는 기존의 법이라는 범주에서 활용되어 왔음을 알 수 있다. 다만, 사회가 다양화되고 복잡․다기능해지면서 이러한 구조는 실질적으로 진전하였고 행위주체와 사회 집단 간의 협력적 관계가 보 다 더 중요시 되고 있다는 것이다.
그렇다면 거버넌스에 대한 논의는 법이라는 범주 속에서 어떠한 작 용을 할 수 있을 것인가를 정리할 필요가 있다. 왜냐하면 오늘날의 네 트워크형 거버넌스는 상호 주체 간의 협력적 관계를 주요시 하는 만 큼, 행위 주체간의 자율성 내지는 독립성 또한 보장되어야 하며, 또한 주체 간의 자율성 내지는 독립성과 협력적 관계라는 상대적 요소를 어 떻게 균형 있게 할 수 있을 것인가가 법적 과제로 남기 때문이다.
따라서 이러한 법적 과제를 극복하기 위해서 거버넌스 논의는 첫째, 법의 범주 속에서 파악된 실체적 사항을 기초로 논의대상 및 논의목 적을 적정화할 필요가 있다. 이러한 과정을 통하여 실제로 입법배경
이 되는 사실관계에 따른 이해를 충분히 파악할 수 있을 것이며, 각 각의 주체간의 균형을 유지할 수 있을 것이다. 둘째, 논의내용의 적합 성을 고려하여야 할 것이다. 네트워크형 거버넌스의 체제 하에서는 행 위 주체 간에 있어서 독립성과 협력성이라는 상반되는 요소가 작용한 다. 따라서 양자 간의 관계에 있어 논의의 균형을 유지하기 위해서나 혹은 합치된 의견을 조성하기 위해서는 당해 내용이 일정한 방향으로 전개될 수 있도록 적합성이 보장되도록 하여야 한다. 셋째, 의사결정 의 원칙을 명백히 하여야 한다. 협력적 관계를 위한 거버넌스의 논의 에 있어서는 논의의 대상이 다원적인 경우가 있을 수 있으므로 그 의 사결정에 있어 법익의 균형성이 유지되도록 하여야 한다. 마지막으로 결정결과의 정당성을 확보할 수 있도록 하여야 할 것이다.
제 2 절 조직 및 절차법과 거버넌스
전통적인 공법분야에 있어서의 명령과 복종관계를 형성하는 것이 조직으로 이해된다면, 당사자 간의 계약, 즉 대등한 관계를 중심으로 그 기본적인 조직관계를 나타내고 있는 것이 사법 분야라고 하겠다.
이와 같이 양자 간에는 종래 명백한 구분이 이루어져 왔으나, 행정기 능의 변화 및 이에 대응한 효율성의 강조, 그리고 민주주의의 진전에 따라 국가체계를 형성하는 조직도 다양성을 갖게 되었다. 또한 조직 의 다양성은 당해 조직에 법률상의 관계자가 참여하는 방법, 참여하
이와 같이 양자 간에는 종래 명백한 구분이 이루어져 왔으나, 행정기 능의 변화 및 이에 대응한 효율성의 강조, 그리고 민주주의의 진전에 따라 국가체계를 형성하는 조직도 다양성을 갖게 되었다. 또한 조직 의 다양성은 당해 조직에 법률상의 관계자가 참여하는 방법, 참여하