규제를 통한 시장 관리감독의 강화와 자율규제와의 조화, 특히 오늘 날의 국가사회운영체계와 시장경제의 활성화라는 측면에서 양자 간의 조화를 위한 방안을 모색하고, 이를 법제적으로 지원하기 위해서는 정부와 시장을 대립구도로 보는 것이 아니라 양자는 상호 보충적 원 리에 있다는 조건이 성립되어야 한다. 이와 더불어 양자 간의 조화를 꾀하기 위해서는 상반되는 개념의 균형을 위한 규범구조를 형성하여 야 한다. 이때 규범의 변화는 집행의 변화로 전이된다. 즉 집행은 더 이상 주어진 상황에 대해서 조건적이지 않고, 목표지향적으로 이루어 진다. 또한 전통적인 행정작용의 방법 및 수단 이외에 관련 사회집단 의 참여와 협력 그리고 의사결정구조를 제도화하여 집행결정의 권한 을 분산시킬 수도 있다.28)
28) 전광석, 전게, 90면.
이러한 경우 국가는 첫째, 공적과제를 직접 관리․운영하는 주체로 서 작용하여야 하며, 또한 그 조직형태를 문제해결을 위한 방안으로 써 결정하여야 한다. 둘째, 공적과제를 집행하기 위한 방안으로써 국 가는 관련 사회집단을 조정하고 통제할 능력을 보유하고 있어야 한 다. 즉 공적과제의 집행, 여기에 있어서는 시장의 자율과 규제와의 균 형을 위하여 상호간의 법적이익이 충돌되지 않도록 통제기능을 활용 할 수 있는데, 그 결과가 사회의 공적이익을 배제하거나 억제하지 않 는 범위 내에서 조정하여야 그 결과가 실현될 수 있도록 보장하여야 한다. 셋째, 조정과 통제를 통한 균형을 지속적으로 가능하게 하고 유 지하기 위해서는 그 결과가 시장경제의 활성화와 국가사회의 운영체 계와 연계될 수 있도록 제도개선이 포함되어 있어야 한다.
이와 같은 제반사항을 고려한 시스템의 형성 및 연계를 위한 조치 가 거버넌스이며 또한 관련 사회집단 간의 균형과 그 조화를 도모하 기 위하여 거버넌스는 ,다분히 시장경제와 관련하여, 인위적 요소가 작용하고 있음을 파악할 수 있다. 다만, 오늘날의 거버넌스는 정부의 계층적 통치보다는 민간부문과의 자율적 협력관계 내지는 조화를 통 한 효율성의 증대를 도모함에 있다는 것에 유의할 필요가 있다. 따라 서 거버넌스는 협력적 관계를 강조하고 있다.
이러한 관점에서 본다면 거버넌스에 관하여 다음과 같은 사항을 도 출해 낼 수 있다. 첫째로써 거버넌스가 사회 구성원 내지는 조직 상 호간에 직면하고 있는 공통된 과제를 해결하기 위한 매개체로서 역할 하고 따라서 구성원 간의 조화와 협력을 주요시 하고 있다고 한다면, 이 역할을 강화하기 위한 원칙이 필요하다. 그리고 둘째로써 전자의 역할 강화와 관련하여 그것이 공공부문과 공공부문, 공공부문과 민간 부문 그리고 민간부문과 민간부문 간의 관계 형성이 협력적으로 이루 어질 수 있는 틀을 형성하여야 할 것이다. 이하에서는 이에 관하여 서술하기로 하겠다.
제 4 절 거버넌스 형성 원칙과 모형
1. 거버넌스 형성 원칙오늘에 있어서, 그것도 실용적 차원에서 거버넌스에 대한 일반적인 견해는 협력적 관계(이것을 일반적으로 네트워크라 한다)를 통한 행정 기능의 효율적인 운용에 중점을 두어 설명되고 있다. 따라서 정부는 전통적인 계층제에서 탈피하여 시장과 각종 민간부문으로 구성된 조 직들과의 연계 속에서 행정운영을 도모하여야 함을 강조하고 있다. 이러한 측면에서 거버넌스는 공공부문과 공공부문, 공공부문과 사적 부문, 사적부문과 사적부문 간의 대화와 협력 그리고 의사소통의 구 조 속에서 공통의 문제를 해결하기 위한 수단이라 할 수 있다. 이 수 단의 형성을 위해서는 다양한 주체들과의 협력적 관계를 어떻게 정형 화할 수 있을 것인가를 먼저 강구하여야 한다.
그럼에도 불구하고 각종 주체 간의 상호 협력적 관계를 통한 행정 기능의 효율화와 관련해서는 아직 네트워크식 국정관리 및 운영이 정 형화 되어 있지 않다. 그리고 이것을 정형화하기 위해서는 필연적으 로 일정한 원칙이 필요하다. 이 원칙으로써 필자는, 다양한 주체들 간 의 조화와 상호 협력적 관계 구축이라는 측면에서, 책임성, 정보공유, 협동, 설명책임을 정형화의 필수적 요소라 생각한다.
(1) 책임성
다양한 주체가 공통된 문제해결을 위하여 상호 조화 및 협력적 관 계를 형성하기 위해서는 현재 직면하고 있는 문제에 대하여 공통된 책임의식이 함양되어야 한다. 이것은 공통된 인식을 의미하기도 한다.
우리 사회의 공적과제의 관리 및 운영과 관련해서 책임의식은 국가라 는 주체에게 더욱더 요구되어 왔다. 그러나 오늘에 있어서는 공적과
제의 입안과 수립, 집행뿐만 아니라 공적과제와 사적과제 혹은 양자 간의 관계에 있어서도 주체들의 책임의식이 요구되고 있다. 이러한 요구 속에서 가령 책임의식(또는 공통된 인식)이 결여된다면 주체 상 호간의 조화 및 협력은 물론 이를 통한 효율성의 증대, 예를 들면 상 술한 시장경제의 환경변화에의 대응을 통한 시장경제의 활성화는 기 대할 수 없을 것이다. 따라서 사회 구성원의 상호 조화 및 협력적 관 계를 형성하기 위해서는 책임성의 원칙이 정형화 되어야 한다.
(2) 협 동
주체간의 조화와 협력적 관계를 형성하기 위해서는 상호 협동이 있 어야 한다. 여기서 협동이라 함은 “당해 정책 내지는 목표를 실시하는 주체와 이와 관련이 있는 자(단체 혹은 조직)가 행정활동에 공동으로 대처하는 것”을 의미한다. 협동이 원활하게 이루어지기 위해서는 전제 조건이 있다. 첫째는 당해 행정활동에 참여할 수 있는 여건을 조성하 여야 한다. 여기서 행정활동에의 참여는 참가와 다르다는 것에 유의 할 필요가 있다. 참가는 행정활동에 관계자의 의견을 입안에서 실 시․평가까지 반영하기 위한 형태인 반면에, 참여는 당해 행정활동의 주체자로써 역할을 담당하고, 공통된 문제의식 속에서 공동으로 대처 하기 위한 형태를 의미하기 때문이다. 따라서 주체간의 협력적 관계 형성에 있어서는 참여가 참가보다 광의의 의미를 내포하고 있다. 그 리고 두 번째 전제조건으로써 행정활동에 관련이 있는 자의 활동이 자주적․자발적인 것으로서 사회전체의 이익, 즉 불특정 다수자의 이 익에 반해서는 안 된다는 조건이 성립되어야 한다.
(3) 정보공유
공통된 문제를 주체 간에 적정하게 그리고 조기에 대응하기 위해서 는 정책실시 주체가 보유하고 있는 정보를 상대 관계자에게 제공하여
상호 공유할 수 있어야 한다. 물론 이와 같은 정보공유는 행정활동에 관련이 있는 자도 또한 같다. 정보공유의 중요성은 협의로서 행정활 동 주체 간의 공통된 문제의식의 함양을 도모한다는 측면이 있으며, 광의로서 당해 정책에 대해 관심이 있는 불특정 다수자에게 당해 정 책 내지는 과제의 향후 방향성을 제시하는 데 효과가 있다. 또한 정 보를 공유함으로써 주체 간 상호 파트너라는 인식하고 있음을 의미한 다. 따라서 정보공유는 행정활동 주체 간의 조화와 협력적 관계를 구 축하는 데 주요한 원칙의 하나로 작용한다.
(4) 설명책임
오늘날 행정주체에게 당해 정책의 방향성을 설정함에 있어 설명책임 이 요구되고 있다. 이러한 요구는 행정주체의 결정사항에 대한 관리와 감독이라는 측면이 있으며, 또한 정책에 관심이 있는 자 또는 관계자 가 제출한 제안과 의견이 어떻게 당해 정책에 반영되었는지를 알려주 고 이해를 돕기 위한 측면이 있다. 특히 설명책임은 공통된 문제해결 을 위한 주체 간의 협력적 관계를 형성함에 있어 이해를 얻고 주지시 키기 위해서는 그 검토경과, 검토결과를 공표하고 설명되어야 한다.
이상으로 거버넌스 형성을 위한 원칙을 제시해 보았다. 이러한 원칙 의 설정은 거버넌스가 아직 정확한 개념 정립이 되어 있지 않다는 것 에서 출발한다. 그렇기 때문에 일정한 룰을 정하여 거버넌스를 형성 할 수 있는, 아니 거버넌스를 통하여 현대 행정이 안고 있는 문제 나 아가 공적과제의 효율적 해결을 위한 방안을 모색하기 위한 노력이라 하겠다.
그렇다면 거버넌스는 어떠한 모습 내지는 모형을 갖추어야 하는가라 는 명제를 우리는 풀어야 한다. 그것도 현재 우리가 직면하고 있는 공 통된 과제, 시장경제의 환경변화 대응, 지구의 기후변화에 따른 각종 재해 또는 이를 극복하기 위한 정책, 또는 지방의 역할이 강조되고 이
에 대한 지역주민, 각종 단체와의 파트너십을 통한 지역의 활성화 등 다양한 형태의 문제를 해결하기 위해서 거버넌스의 모형을 구상할 필 요가 있다. 따라서 이하에서는 이에 관하여 고찰하기로 하겠다.
2. 거버넌스 모형
거버넌스의 모형을 구축하기 위해서는 전술한 원칙에 입각해야 함은 물론이거니와 행정활동 주체의 역할을 명확히 할 필요가 있다. 여기 서 각각의 주체의 역할이 분명하지 않으면 주체간의 협력적 관계를 형성하기도 어려울 뿐만 아니라 가령 공통문제의 해결을 위해 제안된 의견이 상호 충돌하였을 경우, 논의의 반복에 의해 결국 문제해결이
거버넌스의 모형을 구축하기 위해서는 전술한 원칙에 입각해야 함은 물론이거니와 행정활동 주체의 역할을 명확히 할 필요가 있다. 여기 서 각각의 주체의 역할이 분명하지 않으면 주체간의 협력적 관계를 형성하기도 어려울 뿐만 아니라 가령 공통문제의 해결을 위해 제안된 의견이 상호 충돌하였을 경우, 논의의 반복에 의해 결국 문제해결이