｢행정규제기본법｣ 제8조는 규제의 재검토기한과 관련하여 “중앙행정기관의 장은 규제 를 신설하거나 강화하려는 경우에 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한(일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이하 같다)을 설정”하도록 규정하고 있다. 이 조항에 따르면 규제의 존속기한을 설정하고자 하는 경우 그 대상을 정하는 요건으로 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”여야 한 다는 것은 명문의 해석상 명확하다. 그러나 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”가 존속기한을 설정하기 위한 요건이 되는 것과 마찬가지로 재검토기한을 설정하기 위한 요건도 될 수 있는 것인지에 대해서는 추가적인 논의를 요한다.
【표-7】 ｢행정규제기본법｣ 제8조제1항
51) 행정내부적 행위에 대한 처분성 문제가 논의된 판례로는 대법원 2011.4.21., 자, 2010무111, 전원합의체 결정, 대법원 2009.12.10., 선고, 2009두14231 판결, 서울행법 2007.9.20., 선고, 2006구합46152 판결, 대구지법 2006.4.5., 선고, 2005구합3211 판결 등 참조.
제 8 조(규제의 존속기한 및 재검토기한 명시) ① 중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화 하려는 경우에 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한(일정기 간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성 이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이하 같다)을 설정하여 그 법령등에 규정하여야 한다.
이에 대해 그동안 규제개혁위원회에서도 이에 대해 “행정규제기본법 제8조 및 제19조 의2에서는 신설･강화 규제 및 기존규제에 대한 점검결과 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한을 설정하여 그 법령등에 규정토록 하고 있다.”고 규제개혁백서에 기술하고 있다는 점에서 재검토기한을 설정해야 하는 일몰제에도 “존속 시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”라는 요건을 요구하고 있는 것으로 보인다. 또한 법 문에 대한 일반적인 해석상으로도 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”라는 요건은 재검토기한에도 적용되어야 하는 것으로 보는 것이 적합하다. 그러나 ｢행정규제기본법｣
제8조제1항에서는 재검토기한에 대해서는 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”와 별도로 “일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한”이라고 단서를 붙이고 있 다. 즉, “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”와 “규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제”가 어떠한 관계에 있는지를 검토할 필요가 있다.
이에 대해 별도로 논의를 하고자 하는 것은 현재 규제의 재검토의 대상이 되는 규제를 판단함에 있어서 과연 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”라는 것을 고려하고 있는 것인가에 대해 의문이 있기 때문이다. ｢행정규제기본법｣상의 규정에 대한 이러한 해석을 통하여 재검토의 대상이 되는 규제의 범위가 달라질 수 있다는 점에서 이는 규제재검토 제도 논의에서 매우 중요한 쟁점중의 하나가 된다.
좀 더 구체적으로 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제”라는 개념은 매우 추상적 이므로 이에 대한 구체적인 판단기준을 정하는 것이 매우 어렵다. 현행 법률상 규정되어 있는 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제의 개념을 일몰제 전반에 적용하게 되는 경우 재검토형 규제일몰의 대상은 이에 덧붙여 하나의 요건(일정기간마다 그 규제의 시 행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제) 을 추가적으로 더 판단해야 하는 것이므로, 규제일몰제의 대상이 좁혀질 수 있다. 반면, 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제의 요건을 효력상실형 일몰제에만 적용되는 것으
로 해석하는 경우 재검토의 대상이 되는 규제의 범위는 “일정기간마다 재검토가 필요한 규제 전체”가 될 수 있으므로 재검토의 대상규제가 확대되는 효과가 있다. 이러한 논의는 재검토형 규제일몰제의 대상범위를 획정하기 위하여 의미가 있는 것이다.
【표-8】 ｢행정규제기본법｣ 해석에 따른 재검토형 일몰대상범위의 차이
당초 ｢행정규제기본법｣의 제정과정에서의 일몰조항에 대한 개정안에서는 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제에 대해서는 존속기한”을, “규제의 시행상황에 관하여 일정기 간 검토를 하여 그 결과에 따라 필요한 조치를 할 필요성이 있는 규제에 대하여는 재검토 기한”을 설정하도록 하였다. 이는 국가경쟁력강화위원회의 재검토형 일몰제도 추진방안 에서도 나타나고 있는데, 이에 따르면 ｢행정규제기본법｣ 의 일몰제 개정방식을 유형 1과 유형 2로 구분하여 병행적으로 운용하도록 하면서, 유형 1은 계속 존속할 것이 명백하지 않은 규제를, 유형 2는 계속 존속할 것은 명백하나 일정한 주기로 변화된 상황에 맞추어 서 재설계가 필요한 규제로 구분하였다는 점에서도 나타난다.52) 그러나 국회의 심사과정
52) 국가경쟁력강화위원회, ｢선진규제시스템 구축을 위한 규제일몰제도 확대도입방안｣, 2009, 7면.
해석방법 1 해석방법 2
적용영역 효력상실형 재검토형 효력상실형 재검토형
재검토형 규제판단
기준
존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제
존속시켜야 할 명백한 사유가
없는 규제
X
X
일정기간마다 그 규 제의 시행상황에 관 한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등 의 조치를 할 필요 성이 인정되는 규제
X
일정기간마다 그 규 제의 시행상황에 관 한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등 의 조치를 할 필요 성이 인정되는 규제 판단에
따른 효과 재검토형 대상규제범위 축소 재검토형 대상규제범위 확대
에서 아래와 같이 개정안이 수정되어 현행과 같은 방식으로 변경되었다. 현재와 같은 수 정안이 나오게 된 이유에 대해서는 국회자료에서 특별하게 설명하고 있지 않으나, 신 설․강화규제와 기존규제의 체계를 분리하는 과정에서 현재와 같은 명확하지 않은 형태 가 된 것으로 추측된다.
【표-9】 존속기한과 재검토기한 관련 조항의 개정경과
(2)
규제재검토의 목적에 따른 대상범위 설정방향일몰제는 기본적으로 불필요한 규제의 존속을 막기 위한 목적을 가지고 있다는 점에 서, 재검토형 규제일몰제 역시 일몰제라는 용어를 사용하여 언급하는 이상 일몰제의 기본 적인 속성을 가지는 것으로 보아야 한다. 이러한 점에서도 규제의 재검토제도를 일몰제로 보는 경우에는 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제라는 부분은 재검토형 일몰제에도 적용되는 것으로 보는 것이 적합하다. 물론 ｢행정규제기본법｣에서 명문으로 재검토형 일 몰이라고 표현하고 있지는 않으며, 개별법령에서도 일몰제라는 용어 대신 규제의 재검토
현 행 개 정 안 수 정 안 제 8 조(규제의 존속기한 명시)
① 중앙행정기관의 장은 규 제를 신설하거나 강화하려는 경우에 존속시켜야 할 명백 한 사유가 없는 규제는 존속 기한을 설정하여 그 법령에 규정하여야 한다.
제 8 조(규제의 존속기한 명시)
① 중앙행정기관의 장은 규 제를 신설하거나 강화하려는 경우 또는 기존 규제에 대한 점검결과 이를 존속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제 는 존속기한을 설정하거나 그 규제의 시행상황에 관하 여 일정기간 검토를 하여 그 결과에 따라 필요한 조치를 할 필요성이 있는 규제에 대하여 는 재검토기한을 설정하여 그 법령에 규정하여야 한다.
제 8 조(규제의 존속기한 및 재 검토기한 명시) ① 중앙행정 기관의 장은 규제를 신설하 거나 강화하려는 경우에 존 속시켜야 할 명백한 사유가 없는 규제는 존속기한 또는 재검토기한(일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점 검결과에 따라 폐지 또는 완 화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이 하 같다)을 설정하여 그 법 령등에 규정하여야 한다.
라는 용어로 사용하고 있다. 그럼에도 불구하고 이 제도의 본질을 일몰의 형태로 보고 도입하였다는 점에서 현행과 같이 존속의 필요성이 명백하지 않은 규제까지 재검토를 하도록 결부하는 것이 적합한가에 대해서는 재고할 필요가 있다.
한편, 현행의 규정이 일몰제라는 표현을 쓰지 않고 있는 것에 초점을 맞추어서 현행
｢행정규제기본법｣ 제8조제1항의 재검토기한의 설정을 하도록 제도를 일정기간마다 규제 에 대한 재검토를 강제하여 규제를 폐지 또는 완화하는 등 규제합리화를 목적으로 하는 제도로 이해한다면, “존속시켜야 할 명백한 사유”와의 결부가 필요 없다고 볼 수 있다.
이러한 경우 존속시켜야 할 명백한 사유가 없더라도 재검토의 대상으로 삼아야 할 필요 가 있는 규제들이 많으므로 일몰제의 형태가 아니라 규제에 대한 평가제의 성격이 강해 진다. 이렇게 이해하는 범위에서는 재검토의 대상이 되는 규제의 범위를 지금보다는 확대 하여 도입할 수 있게 된다.
(3)
재검토가 필요한 규제의 범위｢행정규제기본법｣은 재검토기한의 설정에 관한 근거를 두면서 어떠한 규제가 재검토 가 필요한 규제인지, 그 유형이나 범위를 구체화하지는 않고 있다. 현행 ｢행정규제기본법｣
에서는 단순히 “존속시켜야 할 명백한 사유가 없는”과 “일정기간마다 그 규제의 시행상 황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는”을 재검토 기한 설정의 대상이 되는 규제로 규정하고 있기 때문에, 어떠한 규제가 재검토의 대상이 되어야 할 것인지를 파악하기 어렵다.
그동안의 연구들에서는 자동으로 효력이 상실되는 효력상실형 일몰제의 경우에는 일 몰규정을 두기에 적합한 사항으로서 규제영향분석53)이 없이 시급하게 신설되거나 규제 환경이 급변하는 경우, 검증하는데 상당한 시간이 소요되어 예방적 차원에서 도입된 경우 등을 예로 들면서, 효력상실형에 적합하지 않은 규제는 원칙적으로 모두 재검토형의 대상
53) “규제영향분석”이란 ｢행정규제기본법｣ 제2조제5호의 정의에 따르면 규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회․
경제․행정 등에 미치는 여러 가지 영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규 제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것을 말한다.