일몰제는 앞서 언급한 바와 같이 규제개혁의 수단 혹은 더 좋은 입법의 수단으로 논의 되는 등 다양한 의미에서 순기능을 갖는 것으로 평가되고 있다. 우선 일몰방식을 통하여 규제가 여전히 필요한지, 해당 법규범을 처음 도입할 당시의 도입 목적을 달성하고 있는
7) 일몰제가 활발하게 시도되었던 미국에서는 원래 의회가 행정부를 견제 및 감독하기 위한 목적으로 행정기관 또는 특정정책에 대해 기한을 정하고 특별히 의회 등에서 존속과 관련하여 논의가 없는 한 자동으로 폐지되는 수단으로 일몰제를 사용하여 왔으므로, 결국 규제권한에 영향을 미치게 되는 행정기관 자체에 대한 일몰제 역시 도 “규제일몰제”라는 용어로 사용하는 것도 가능하다 보기도 한다(박영도, 뺷규제일몰제 확대 도입에 따른 법제 개선방안뺸, 한국법제연구원, 2011, 19면).
지에 대해 검토하게 함으로써 규제나 법규범에 대한 질적 측면에서의 개선을 가져올 것 이라는 것을 가장 큰 순기능으로 논의하고 있다. 특히 정치․경제․사회적 변화가 큰 현 대사회에서는 일몰방식의 규범형식 그 자체를 통하여 지속적으로 규제나 규범의 존속에 대해 고민하고 평가하기 위한 기반이 마련되므로 질적인 혁신을 할 수도 있을 것이다.
그중에서도 시장과 관련된 경제적 문제에 대해서는 일몰조항을 통하여 변화하는 특성을 반영함으로써 새로운 규제에 더 빨리 적응할 수 있게 한다. 특히, 일몰조항은 최근 들어 새로운 기술발전의 측면에서 예측이 어려운 규제, 부적절한 규제에 대해 학습하고 개선할 수 있는 가능성을 제공하기 때문에 규제의 합리성을 도모할 수 있게 한다는 점도 강조되 고 있다.8)일몰제는 그 외에도 규제나 법규범을 직접 집행하는 행정기관이 해당 규제 등 에 대해 실질적인 검토를 하고, 이를 어떻게 유지․개선․폐지 등을 할 것인지 결정하도 록 한다는 점에서 행정기관이 스스로 규제나 법규범 집행에 대한 책임을 가지고 개혁을 할 수 있도록 강제하는 역할을 하여,9) 행정의 신뢰도를 높이는 데 기여할 수 있다. 규제집 행기관에서는 현실적으로 주로 규제자체의 집행에만 관심을 가지고 있고 상세한 규제수 단의 조정이나 개폐의 필요성에 대해서는 상대적으로 관심을 두지 않아왔기 때문에 일몰 조항은 규제집행기관들에게 당해 규제 내지 규범이 가지고 있는 여러 문제들에 관심을 기울이기 위한 동기부여가 된다. 또한 원래의 일몰제의 탄생배경이었던 것과 연장선상에 서 규제나 법규범에 대한 일몰을 통하여 관련사업 및 조직과 관련된 예산운영의 효율성 을 제고할 수 있다는 점 역시 일몰제의 순기능의 하나로 논의된다.10)
8) 정부가 빠른 기술 발전에 대응하는 방법을 반드시 알아야 하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 가능하지도 않으므로 정부가 기술발전에 직접적인 기준을 곧바로 설정하는 것 역시도 정부의 규제가 기술 중립성의 원칙을 해칠 수 있다는 점에서, 일몰기능의 유용성을 설명하고 있는 논문으로는 A. Freytag and K. Winkler, “The Economics of Self-Regulation in Telecommunications under Sunset Legislation”, Friedrich-Schiller-Universität Jena Chair of Economic Policy II, Faculty of Economics and Business Administration, 2004.7, p5.
9) 특히 미국에서의 일몰제가 당초 행정기관의 폐지역할에서 개선을 거듭하면서, 현재 의회가 다른 행정감시수단 과 일몰제를 연계하면서 행정기관의 자체감사를 강제하는 수단으로 변화하고 있다는 지적(Richard C.Kearney, Sunset : A Survey and analysis of the state, Public Administration Review 50, 1990, p.53, 박영도, 뺷규제일몰제 확대 도입에 따른 법제개선방안뺸, 한국법제연구원, 2011, 123면 재인용)은 미국에서 일몰제가 처음 출발할 당시 의 목적과 달리 현재는 규범 자체의 실효성을 강조하는 우리와 유럽의 일몰제도와도 유사한 기능을 가지고 있는 것으로 볼 수 있다.
10) 하혜수 외, 뺷경기도 일몰제도의 발전방안에 관한 연구뺸, 경기개발연구원, 1998, 8면 이하.
일몰제의 순기능에도 불구하고 일몰입법이나 이와 유사한 실험입법은 자주 사용되는 입법방식은 아니다. 이는 여러 국가들의 예를 살펴보더라도 알 수 있다.11) 일몰제의 순기 능에도 불구하고 일몰제가 자주 사용되지 않는 가장 큰 이유로는 법치주의에서의 법률을 임시적․실험적으로 제정함으로써 법의 가치를 훼손할 수 있다거나, 법적 안정성이나 지 속성에 대한 개념이 무시되거나 불필요하게 위협당할 수 있다는 점이 언급되고 있다.12) 이러한 법리적인 측면에서의 논의 외에 일몰제를 설정하는 당시에 해당 규제와 관련하여 입법자는 제한적인 지식만을 가지고 있을 수 있기 때문에, 일몰설정 시 일몰의 대상이나 기한을 부적절하게 정할 여지가 있다. 이에 따라 관련시장의 독점화나 재독점을 야기하거 나, 규제가 필요한 수준보다 더 높은 수준으로 규제를 정할 수 있는 여지도 가지고 있 다.13) 또한 이와 같이 일몰제가 설정되는 경우에는 현실적인 문제로서 규제 내지 규범의 실효성에 대한 사후평가가 부담이 될 수 있는 여지가 있다는 점도 언급된다. 즉, 실질적으 로 평가 능력적 측면에서는 물론 비용적 측면에서도 평가주체에 대해 과잉 부담을 지울 수 있는데, 예를 들면 규제일몰에 관한 판단을 할 수 있는 행정부서의 설치와 같은 또 다른 행정적 부담을 야기할 수 있다. 일몰제의 규정방식은 매우 포괄적으로 혹은 개괄적 으로 규정되기 때문에, 일몰조항을 광범위하게 사용하는 경우 관련법규를 갱신하고 존속 하기 위하여 과도한 혹은 불필요한 평가로 이어질 수 있다. 한편으로는 규제일몰제의 운 영과 관련된 시간상의 한계나, 규제일몰제 운영을 위한 평가 비용이 평가대상이 되는 규 제의 소요비용 등 관련 비용을 초과할 여지도 있다.14) 즉, 충분하게 실질적인 검토 내지 평가가 이루어져야 하는 것은 규제일몰제의 전제임에도 불구하고 이와 같은 평가는 매우 어려우며, 충분하게 의미 있는 평가를 거치지 못한 경우에는 심사와 평가의 부담이 가중 되면서도 일몰제의 목적달성과 거리가 발생할 수밖에 없다. 그러한 점에서 실제 일몰조항
11) Arnulf Tverberg, 뺷The Use of Sunset and Evaluation Clauses in the Norwegian Legal System뺸, 한국법제연구원 이슈페이퍼, 2017.10.31.; Mauro Zamboni, 뺷Sunset Clauses in Swedish Legislation: An Overview뺸, 한국법제연구 원 이슈페이퍼, 2017.10.31. 참조.
12) Sofia Ranchordas, 뺷Constitutionnal Sunsets and Experimental Legislation뺸, Edward Elgar, 2014, p11.
13) A. Freytag and K. Winkler, “The Economics of Self-Regulation in Telecommunications under Sunset Legis-lation”, Friedrich-Schiller-Universität Jena Chair of Economic Policy II, Faculty of Economics and Business Administration, 2004.7, p5.
14) 박영도, 뺷규제일몰제 확대 도입에 따른 법제개선방안뺸, 한국법제연구원, 2011, 39면.
을 두는 과정에서 규제선정에 신중하게 정밀한 논의가 필요하다. 이와 같은 일몰제의 역 기능이 실제 일몰제나 일몰법이 적극적으로 활용되지 못하는 이유라고 할 수 있다.