3.1. 농가의 개념과 성격
일본에서 가족농이나 가족농업경영이라는 용어는 학술 논문에서 종종 사용되고 있으나, 일반적으로 사용되는 용어가 아니며 또한 정 책 용어로도 사용되지 않는다. 그보다는 ‘농가(農家)’라는 용어가 보 편화되어 있으며, 농가가 일본 농업의 근간이 되어야 한다는 것이 정부 정책의 밑바탕에 자리잡고 있다.
일본은 근대적 국가가 형성되기 시작한 시기인 1868년에 메이지 (明治) 정부가 지조 개정(地租 改正)을 통하여 토지 소유를 공인한 이후에 농가가 농업의 생산주체로 확립되었다. 그 후 제 2차 세계대 전에서 패망하면서 미군정 체제 하에서 농지개혁이 실시되어 농가 단위로 농지를 소유하는 가족노작적 자작농 체제가 성립되었다.
농지개혁을 성공적으로 완성한 일본 정부는 농업·농촌의 안정을 추구하였으며, 당시 유럽에서 태동한 ‘자립 가능한 농업’의 개념을 받아들였다. 그러한 결과로 1961년에 제정된 농업기본법에서 자립 경영농가를 육성하기로 결정하고, 그 조건의 하나로서 근대적인 가 족 관계의 확립을 규정하였다. 즉, 자립경영농가 육성정책은 소득, 기술, 노동력 구성에 있어서 자주독립할 수 있는 농업경영을 실현하 는 데 초점을 맞추었고, 아울러 근대적인 가족 관계를 확립하기 위 한 목적도 부가되었다.
그러나 자립경영농가라는 정책 목표는 영세소농 구조의 일본 농 업으로서는 일부의 대농 계층에나 해당하는 목표였는지 모른다. 1960년대 이후의 산업화 과정에서 이농이 크게 증가하였으며, 대다
수의 농가가 농업만으로는 자립할 수 없기 때문에 농외소득을 추구 하는 겸업농가로 발전하였다. 따라서 겸업농은 일본 농업을 특징 지 우는 중요한 요소이기도 하다.
일본 농가의 성격 변화에 대하여 간략히 정리하면 다음과 같다. 먼저, 1960~1970년대의 산업화는 농업구조에 커다란 변화를 가져왔 는데, 그 하나는 농산물 시장의 확대와 상업농의 진전이고, 또 하나 는 기계화에 따른 농업생산성 향상이라고 요약할 수 있다. 전통적인 일본 농업은 한 마디로 ‘쌀과 누에고치’의 농업이라고 할 수 있는데, 그 후 상업농의 발달하여 ‘쌀과 원예 그리고 축산’의 농업으로 보편 화되었다. 또한 이농으로 부족한 농업 노동력을 농기계나 시설자동 화를 통하여 극복하였으며, 신품종과 재배기술의 보급으로 생산성이 크게 향상되었다. 예를 들어 논벼의 단수가 1960년대의 300kg 수준 에서 현재는 500kg 이상으로 증가한 것이 좋은 예이다.
한편, 산업화 과정에서 이농이 지속되어 왔음에도 불구하고 호당 경지면적 규모는 1ha를 약간 웃도는 정도로 그다지 증가하지 않았 다. 이것은 산업화 및 도시화에 따라 농경지의 감소가 동시에 진행 되어 왔기 때문이다. 이러한 배경으로 1970년대에는 정책적으로 중 핵농가(中核農家)라는 개념을 도입하여 지역농업의 중심이 되는 전 업농가를 육성하기도 하였으나, 그 성과는 미미한 것으로 알려진다.
최근에 영세농가의 이농과 더불어 대규모 농가가 증가하는 경향을 반영하여 1990년대부터는 정부가 농업경영을 전문화하려는 농가를
‘인정농업자(認定農業者)’로 선정하여 육성하고 있다.
이와 같이 일본은 경제발전 과정에서 겸업농가가 증가함으로써 소득 문제는 해결하였으나, 농업경영의 자립은 점점 어려워지는 추 세이다. 따라서 농업경제학자들은 가족농의 육성에 대하여 약간씩 다른 두 가지 입장으로 나뉜다. 그 하나는, 농업과 가족농의 본질을
잘 살려야 한다는 주장으로, 농업은 자급의 논리를 기반으로 해야 하며, 동시에 가족노동력을 충분히 가동시키는 영농규모와 경영형태 로 발전시켜야 한다는 주장이다. 따라서 단일 품목의 전문경영보다 는 미곡을 기본으로 여러 가지 상업적 작물을 재배하는 복합영농이 장려된다.
다른 한편의 주장은 협업농의 논리로서, 개별농가의 자립경영이 실현되기 어려운 상황에서 생산조직이나 법인경영체 또는 계열화 (integration) 등의 협업조직을 육성해야 한다는 주장이다. 즉, 산업화 과정에서 가족농은 점점 취약해질 수밖에 없으므로 농가의 조직경 영체를 가족농의 경쟁 관계로 간주해야 한다는 것이다. 이러한 맥락 에서 1990년대 초부터 마을 단위의 ‘집락영농(集落營農)’이 활발하 게 결성되는 경향이다.
3.2. 농가 정의의 변화
농가의 정의를 규정한 것은 농업센서스에서 잘 나타나므로, 그 변 화 내용을 정리하기로 한다.33
먼저, 제2차 세계대전이 끝나고 미군정 하에서 처음으로 농가의 실태가 파악된 것은 1947년 8월에 실시된 임시농업센서스이었다.
당시에 조사대상은 모든 농가로 하였는데, 구체적인 기준으로, 논벼 를 재배하는 자는 그 면적의 대소에도 불구하고 모두 농가로 간주하 며, 밭작물만을 재배하는 경우에도 상시 판매하는 자는 모두 농가로 간주하며, 상시 판매가 아니더라도 상시 고용노동력을 쓰는 경우에
33 及川章夫, 日本農業統計調査史, 農林統計協會, 1994.
는 모두 농가로 간주하도록 규정하였다.
1950년 2월에 FAO의 권고에 의하여 세계농업센서스가 실시되었 다. 이 조사를 계기로 농가의 정의에 대한 최저규모 기준이 규정되 어 농가 기준이 명확하게 드러나게 되었다. 즉, 보통 경종을 행하는 농가는 경영경지면적의 크기에 의하여 정하는데, 일본 전역을 A와 B 지역으로 나누어 A지역(주로 동일본)에서는 1단보 이상 그리고 B 지역(주로 서일본)에서는 0.5단보 이상으로 하며, 상업적 농작물(24 종)에 대해서는 연간 판매금액이 1만 엔 이상을 대상으로 하였다.
이 때 설정된 농가의 경영경지 하한규모 10a 기준은 현재까지도 그대로 사용되고 있으며, 농산물 판매액에 대해서는 물가 상승을 감 안하여 현실에 맞게 상향 조정하여 왔다. 예를 들어 1960년 센서스 에서는 2만 엔 이상, 1965년 센서스에서는 3만 엔 이상, 1970년 센 서스에서는 연간 판매액을 5만 엔 이상, 1975년 센서스에서는 7만 엔 이상, 1980년 센서스에서는 10만 엔 이상 등으로 상향되었다.
농업센서스의 농가 기준이 대폭 수정된 것은 1990년이다. 이 조사 에서는 경지면적 하한으로 일본 전역에 10a 기준을 적용하도록 일 원화하고, 농산물 판매액 기준도 연간 15만 엔 이상으로 상향 조정 하였다. 또한 이 때부터 ‘판매농가’와 ‘자급적 농가’의 개념을 도입 하여 판매농가는 경지면적이 30a 이상이거나 연간 농산물 판매액이 50만 엔 이상으로 규정하였고, 자급적 농가는 경지면적 10~30a이고 연간 농산물 판매액이 50만 엔 미만인 농가로 규정하였다. 이 기준 은 현재도 그대로 사용되고 있다.
한편, 농가와 함께 사용된 용어로 농가 이외의 사업체를 ‘준농가’
로 칭하기도 하였다. 즉, ‘농가 이외의 사업체’란 협업경영체, 주식회 사, 유한회사, 기타 회사, 농협, 기타 농업단체로서 법인격을 갖는 사 업체를 말한다. 이들 농가 이외의 사업체가 1950년 이전에는 ‘준농
가’로 호칭되었는데, 그 후에는 준농가라는 용어를 사용하지 않고
‘농가 이외의 사업체’로 분류하고 있다.
3.3. 농가 통계 동향
일본의 농가 수는 1950년의 총 620만 호를 정점으로 계속 감소하 여 2000년에는 그 절반 수준인 312만 호가 되었고, 2010년 기준으로 253만호를 기록함으로써 연간 변동으로 환산하면 대략 6～7만호씩 줄어든 셈이다. 최근의 농가 수 추이를 보면, 겸업농가의 이농이 심 하여 1990∼2010년 기간 동안에 250만호 수준에서 118만호 수준으 로 절반이나 감소하였다. 반면에 전업농가와 자급적 농가는 1990년 이후에도 대략 동일한 수준을 유지하는 경향이 주목되는데, 전업농 가가 대략 45만호 내외, 자급적 농가가 대략 85만호 내외의 수준을 유지하고 있다.
표 4-8. 일본의 전·겸업별 농가 분포 추이
단위: 천호
연도 총농가 판매농가 전업농가 겸업농가
계 1종 2종 자급농가 1970 5,402 - 845 4,557 1,814 2,743 -1980 4,661 - 623 4,038 1,002 3,036 -1990 3,835 2,971 473 2,497 521 1,977 864 1995 3,444 2,652 428 2,224 498 1,725 792 2000 3,120 2,337 426 1,911 350 1,561 783 2005 2,848 1,963 443 1,520 308 1,212 885 2010 2,528 1,631 451 1,180 225 955 897 주: 1) 농가: 경지면적이 10a 이상 또는 농산물 판매액이 15만 엔 이상.
2) 판매농가: 경지면적이 30a 이상 또는 농산물 판매액이 50만 엔 이상.
자료: 일본 농림수산성. 이하 표에서 출처 동일.
일본 농가의 특징은 역시 2종 겸업농이 주류를 차지하고 있다는 점인데, 비율로는 대략 총농가의 절반을 유지하고 있으며, 여기에 자급농가를 더하면 총농가의 2/3 이상이 ‘농가답지 않은 농가’인 셈 이다. 따라서 일본 정부는 1990년부터는 농업정책의 핵심 대상으로 서 판매농가의 개념을 도입하여 이른바 영세소농 및 2종 겸업농과 분리하는 정책을 추진하기 시작하였다. 그러나 판매농가가 총농가에 서 차지하는 비중도 농가 감소 속도와 마찬가지로 1990년 78%에서 2010년 65% 수준으로 감소세를 나타내고 있다.
한편, 경지면적은 1961년의 609만ha를 피크로 그 후 연평균 3～4 만ha씩 감소하여 왔다. 반면에 농가 감소가 완만하여 호당 경지면적 은 조금씩 증가하였는데, 2010년의 판매농가 호당으로 환산하면 약 1.8ha 정도를 경작하는 것으로 파악된다. 호당 경영규모는 1995년에 1.20ha(도부현 0.92, 홋카이도 12.69)에서 2010년에는 2.19ha(도부현 1.59, 홋카이도 23.49)로 빠르게 확대되고 있다.
표 4-9. 일본 농가의 경지면적별 분포 추이
단위: 천호 열외 1.0ha 미만 1.0~3.0ha 3.0~5.0ha 5.0ha 이상 1975 11.5 3,447.1 1,334.3 82.6 67.7 1980 11.2 3,237.4 1,239.1 101.9 71.7 1985 51.7 1,944.3 1,133.4 109.3 76.2 1990 40.7 1,720.8 1,016.7 111.8 80.4 1995 36.6 1,527.8 892.5 110.4 84.1 2000 31.0 1,333.2 780.6 105.9 86.1
2005 1,113.8 663.2 98.6 87.7
주: 1) 열외농가는 경지규모 10a 미만으로 연간 판매액이 15만 엔 이하인 농가.
2) 1985년 이후는 판매농가만을 대상 통계 작성.
농가의 경지면적별 분포를 보면, 3ha 미만 계층은 감소세가 계속
농가의 경지면적별 분포를 보면, 3ha 미만 계층은 감소세가 계속