가. 사회보험 관리운영체계와 통합논의
가장 먼저 도입된 산업재해보상보험은 근로복지공단에서 위탁받아 업무를 운영하고 있 으며, 보장되는 사회적 위험은 산업현장에서 발생하는 재해에 대한 치료와 그로 인해 발생 하는 후유증에 따른 소득상실의 보전, 연금지급 등의 업무이다. 둘째로 의료보험은 1988년 지역가입자 확대, 1998년 조직통합 및 2003년 재정통합 등을 거쳐 현재의 국민건강보험이 되었으며, 국민건강보험공단이 위탁받아 운영하고 있다. 보장되는 사회적 위험은 의료보
25) 첫째, 최근 3년간 발생한 고용노동부와 근로복지공단 기소이상 범죄 공직자가 44명에 이르고, 금품수수, 횡령 등 비리금액은 5억 원대에 이름(IBS 뉴스, 2012. 7. 30일자). 둘째, 건보공단 직원 1인당 평균연봉 이 우리나라 근로소득자 평균연봉보다 높고, 2004년에 5급직원의 일괄 4급 승진, 직원 1인당 복리후생 비 1,171만 원을 사용하였으며, 2010년부터 새로 지은 공보공단 지사 건물이 18개, 2011년 기준으로도 15 개에 이름. 특히, 2009년 26억 원을 들여 신축한 아산지사의 경우 근무직원이 40여 명에 불과하고, 거 제지사의 경우 막대한 예산을 투입해 매입한 토지가 사무실 용도로는 1층밖에 사용하지 못하는 주거지역 으로 밝혀짐(닥터뉴스, 2012년 8월 22일자). 셋째, 국민연금공단의 경우 임금지급체계를 고쳐 3년 8개월 간 16억 9,450억 원을 과다 지급, 2007년부터 2009년까지 대외기관 파견 직원 82명에게 근무 실적 확 인 없이 1억 9,670만 원 지급(디트뉴스24, 2010년 10월 11일자). 또한, 2011년부터 일부 사업장이 신규가 입자의 소득을 낮춰 신고하는 것에 대한 조치미흡으로 221만 4,645명을 상대로 5,348억 원의 보험료를 덜 거둠(신아일보, 2013년 1월 15일자).
Ⅳ. 사회보험 관리운영 효율화의 비용효과분석: 인력 및 지사운영 개편을 중심으로 51 장, 건강증진 등이다.
셋째로 국민연금은 국민연금공단에서 위탁 운영하였으며, 보장되는 사회적 위험은 노후 소득상실에 대한 소득보전이며, 장애연금, 유족연금 등까지도 확대 적용하고 있다. 넷째로 고용보험은 실업보험으로 재취업을 강조하기 위해 고용보험으로 명명되었다. 보장되는 사 회적 위험은 실업과 재취업이며, 고용센터가 실업급여와 재취업 및 고용지원 업무를 담당 하고 있고, 근로복지공단의 고용안정 및 직업능력개발 업무와 연계된다.
끝으로, 노인장기요양보험은 5대 사회보험으로 불리며, 노인의 기능저하에 따른 요양을 책임지는 사회보험이다. 이에 대한 관리운영은 국민건강보험공단에서 위탁받아 운영하고 있다.26) 도입연도와 관장부처 및 집행기구에 대한 사항은 [표 4-1]과 같다.
[표 4-1] 사회보험 제도도입과 관리운영 현황
제도 시행연도 관장부처 집행기구
국민연금 1988 보건복지부 국민연금공단
건강보험 1977 보건복지부
국민건강보험공단
노인장기요양보험 2008 보건복지부
산재보험 1964 고용노동부 근로복지공단
고용보험 1995 고용노동부 고용센터, 근로복지공단
사회보험 각 공단별 인력 및 조직 현황을 살펴보면27), 근로복지공단은 2012년 기준 4,856명의 정규직과 1,407명의 비정규직이 근무하고 있으며, 1인당 연평균 48,610천 원의 보수를 받고 있다. 조직은 산재보험의 자격관리, 급여관리 업무 특성과 해당 지사 운영에 맞도록 설계되어 운영되고 있다. 근로복지공단은 본부는 4개 이사, 감사, 2본부, 10실 ․
국, 1연구센터, 1위원회와 28부서로 구성되며, 지사는 6개 지역본부와 49개 지사, 6위원회 와 1인재개발원, 1고객지원센터, 10병원, 1재활공학연구소 등으로 운영되고 있다.
둘째, 국민건강보험공단은 2012년 기준 12,335명의 직원이 근무하는 조직으로서 건강보 험과 노인장기요양보험의 관리운영을 전담하고 있다. 직원 1인당 연평균 보수는 57,745천 원이다. 다른 기관에 비해 근속연수가 상대적으로 길어 높은 보수를 보이고 있다. 조직은 본부에 5개 이사, 감사, 19실, 1위원회, 1연구원, 1직영병원으로 구성되며, 6개 지역본부와
26) 각 사회보험의 목적과 해당 사회적 위험 그리고 위탁기관 등 자세한 사항에 대해서는 개별 법령을 참조 할 것.
27) 보다 자세한 인력 및 보수 현황은 각 공단 홈페이지 경영공시 자료를 참조할 것.
178개 지사로 구성되며, 227개 노인장기요양센터를 운영하고 있다.
셋째, 국민연금공단은 2012년 기준 4,427명의 정규 직원과 1,143명의 비정규직 직원이 근무하고 있다. 2011년 직원 평균 보수는 62,207천 원으로 나타났다. 조직은 3개 상임이사, 1감사와 10실, 2센터 1본부, 연구원으로 구성되며, 91개 지사와 장애심사센터 그리고 국제 협력센터로 운영되고 있다. 이와 더불어 국민연금 상담센터 51개소를 운영하고 있다.
넷째, 고용센터는 2012년 8월말 현재, 공무원이 3,157명, 무기계약직이 612명, 기간제 직원이 1,000명 근무하고 있으며, 비정규직인 기간제 직원의 경우 시급 4,765원에서 7,520 원을 받고, 상여금과 복지포인트를 30만 원과 15만 원 지급받고 있다28). 조직은 노동부 산하에 고용센터를 7개 구역 청으로 관할하고 83개 센터를 운영하고 있다. 서울청은 8개 센터로 서울 지역을 담당하고 있으며, 중부청은 서울을 제외한 수도권, 인천광역시와 강원 도 권역을 담당하고 있고, 26개 센터를 운영하고 있다. 부산청은 부산과 경남지역을 담당하 며, 14개 센터를 운영하고 있다. 대구청은 대구와 경북지역을 관할하며, 11개 센터를 운영 하고 있다. 광주청은 광주와 전남북지역의 11개 센터를 운영하며, 대전청은 대전과 충남북 의 11개 센터를 운영하고 있다. 끝으로 제주도지역의 1개 센터를 운영하고 있다. 이처럼 각 사회보험 공단은 개별 사회보험의 목적과 운영에 따라 조직을 확대하여 왔으며, 각 제도 가 도입될 당시 대규모로 인력과 조직을 구성하고 확충하는 전략을 사용하였다.
1988년 지역의료보험 확대와 함께 확대된 의료보험 통합 논의에서 향후 4대 사회보험의 통합운영에 대한 언급이 제기되었으며, 이후 1995년 고용보험 도입된 이후 급속하게 4대 사회보험 통합논의가 촉발되었다. 이후 1998년 2월 김대중 정부의 노사정 위원회에서 ‘사 회보험료 2:2 징수통합방안을 구체화하기 시작하였고, 노동연구원과 보건사회연구원 등에 서 통합모형에 대한 연구가 진행되었으나, 정책으로 의결되어 통합이 이루어지지는 못하였 다.29)
28) 2012년 10월 4일 국회의원 한정애 의원실 보도자료. 정규직 직원은 공무원 신분으로 별도 제시하지 않음.
29) 1999년 노동연구원에서 정리한 통합모형 논의를 살펴보면, 1모형은 2:2 통합모형으로 국민연금과 건강보 험을 묶어 국민보험관리공단으로 하고, 산재보험과 고용보험을 묶어 근로복지공단으로 일원화하는 방안 을 제시하였다. 2모형은 완전통합방안으로 4대 사회보험을 1개의 사회보험청을 신설하여 관리운영을 하 는 것으로 1개의 보험료 징수국과 각 보험의 관리국을 설치하여 운영하는 형태이며, 급여서비스만 분리 하여 운영하는 것으로 제시되었다. 3모형은 보건복지부가 연금과 의료보험을, 노동부가 산재보험과 고용 보험을 관장 및 감독하되 집행기구를 분리시키고, 일선전달체계만을 사회보험관리공단으로 하여 관리하 는 형태이다. 사회보험관리공단은 적용, 자격관리, 보험료 부과/징수, 전산정보관리국, 통계조사국, 인력 및 조직관리국 등으로 하고, 산하에 사회보험사무소를 지역별로 운영하는 조직구성이다(방하남 외, 1999).
Ⅳ. 사회보험 관리운영 효율화의 비용효과분석: 인력 및 지사운영 개편을 중심으로 53 이후 노무현 정부시기 2003년 3월 대통령직인수위원회에서 빈부격차 완화를 통한 국민 통합 과제로
｢
사회보험 사각지대 해소와 부과 ․ 징수 업무 일원화｣
를 채택한 후 많은 논의를 거쳐 국세청 산하에 공단을 신설하여 4대 사회보험의 징수, 적용 업무를 하도록 하는｢
사회 보험료 부과 등에 관한 법률｣
을 국회에 제출하였으나 이해당사자들의 반대로 임기 내 통과 하지 못하고, 17대 국회 임기 만료와 함께 자동폐기 되었다(구슬기, 2012:1~2).이명박 정부 들어 2008년 8월 공기업선진화 계획에 따라 ‘4대 사회보험 건보공단 통합징 수’가 발표되었고, 2011년 1월부터 건강보험공단에서 4대 사회보험 징수만을 통합하여 운 영하는 방안이 시작되었다.
이 과정에서 기존의 논의되었던 적용부분의 통합은 제외되었으며, 국세청 산하에 징수공 단을 신설하는 방안 역시 무마되고, 종국에는 건강보험공단에서 4대 사회보험의 보험료 징수를 통합하여 운영하는 형태로 일단락 된 것이다. 이 과정에서는 각 사회보험공단의 노조와 이들과 연계된 청와대, 국회의원 등의 정책결정자들의 네트워크가 작동되었으며, 여대야소, 의원입법 등의 정치적 환경 역시 중요한 결정요소로 작용되었음을 알 수 있다(구 슬기, 2012:97)
비록 적용이 제외된 징수통합이지만 이로인해 징수업무를 담당하던 인력의 전환을 통해 급여서비스 강화와 서비스 질적 수준 향상에 기여할 것으로 예측하였으며(설정곤, 2010:55), 징수통합이 이루어지고 1년이 경과한 2012년 3월의 국민건강보험공단 보도자료 에 따르면 인건비 286억 원 절감, 우편비용 연간 122억 원 절감하였으며, 통합고지를 통해 국민의 편익이 증가하고, 징수목표 대비 3,164억 원 초과징수를 달성하는 등의 성과를 보이 고 있다(국민건강보험공단, 2012.3.27일 보도자료).
나. 사회보험 관리운영의 효율화
국가가 운영하는 사회보험은 자원 활용에 있어서 비효율성을 내포하고 있다. 자원 중 인력측면의 과잉 고용이다. 연금이나 건강보험의 관리운영 인력에 대해 경영진보다 국가 개입이 강조되면서 인력 조정이나 채용에 대한 독립성이 떨어지는 경우가 있고, 국가로부 터 보험재정의 일부를 조세로 지원받을 경우 인력 운영의 비효율성이 커질 수 있다(Gillion C, et al, 2000:247).
사회보험의 경우 관리운영 중 보험료 징수에 대한 통합체계는 관리비용을 최소화할 수 있는 수단으로 평가된다. 더 나아가 사회보험 제도 자체의 통합도 관리운영 효율화로 제시
될 수 있다. 가입자나 근로자 입장에서는 자격관리와 계약 측면에서 하나로 통합되어 편익 이 증가할 수 있다.30) 하지만 관리운영의 통합은 실무차원에서는 중요한 이슈가 되지 못하 고 오히려 정치적 고려와 조직의 현상유지(Status Quo) 경향이 통합과 전문화(Unification
& Specialization) 논의의 주요한 요인으로 작동된다. 따라서, 이미 형성된 관리운영체계 의 급속한 변화나 구조조정은 강력한 장애를 맞게 될 가능성이 크다(Gillion C, et al, 2000:433~434).
최근 공기업 이사진의 낙하산 인사 등이 문제로 거론되는 것 또한 앞서 제기한 경영진 독립성 저해와 엽관제적 관행이 관리운영기구 통합보다는 현상유지를 통해 조직구조를 유 지시키려는 관행과 연계되는 것을 알 수 있다.
경제성장과 사회적 여건 성숙에 따라 제도를 도입한 우리나라는 개별 사회보험의 전문성 측면에서 개별 공단을 두었고, 그에 부합한 조직과 인력을 편성하여 현재까지 운영하고 있다. 즉, 제도의 발전과 각 보험의 관리운영 효율성 측면에서 정책 및 업무 환경변화가 제대로 반영되기 보다는 조직구조의 현상유지 측면이 보다 강하게 작동한 것으로 판단된 다.31) 왜냐하면, 각 공단은 제도도입 당시 신규 채용되었던 인력이 아직까지 근무하고 있 으며, 연령구조가 기형적 구조로 되어 중간관리자급의 인력이 집중되는 형태를 보이기 때 문이다.
업무 형태의 변화로는 각 제도도입 시기의 전국 단위의 보험료 징수 업무, 급여관리 및 심사, 공급기관 관리 업무 등이 모두 인력이 직접 방문하거나 처리해야 하는 업무였으나 최근의 정보화와 전산화는 인력을 최소화시키는데 기여하고 있다. 근로자의 경우 적용 및 자격관리에 대한 정보를 건강보험공단에서 처리하여 4대 사회보험 공단으로 연계되는 포 털을 이용하고 있으며, 현재는 징수업무가 건강보험 공단으로 일원화되어 있는 상태이다.
또한 수작업으로 청구하던 건강보험 급여청구 업무가 전자문서(EDI)화 되어 인력 소요를 절감하도록 되었다.
30) 각 보험의 특성과 목적에 특화된 관리방식이 각기 다른 위험의 가입자의 속성을 무시하고 통합될 경우 전문성이 약화될 수 있는 단점도 있다.
31) 건강보험의 경우, 1988년 지역의료보험의 확대를 놓고 조합직원의 선발은 1987년 2월 전국 실태조사를 통해 결정되었으며, 134개 지역조합이 설립되면서 직제와 정원을 확정하였고, 조합당 31.3명이 근무하는 조건으로 전체 4,197명을 채용할 계획이었으나, 임의조합에서 근무하는 직원을 제외한 3,144명을 공개 채용하였다. 당시의 일시적인 인력채용을 위한 업무설계와 조직구성은 이후 급속한 전산화를 계기로 1997년 의료보험 연합회가 조직진단 및 업무재설계를 통해 인력 구조조정을 시행하고자 하였으나, 의료 보험 통합방침이 확정되면서 시행되지 못하였다(의료보험연합회, 2000:86~87).