가. 노후소득보장: 국민연금제도 도입의 궁극적 목표
급속한 고령화, 부양의식 약화, 산업화 등으로 인한 사적부양기능 약화는 공적부양기능 의 강화 필요성이 제기되었고, 최근에는 재정안정화 문제로 인해 공 ․ 사적 부양 기능의 조 화를 강조하는 것이 세계적 추세라고 할 수 있다. 이와 같이 공적부양기능 강화 및 공 ․ 사적 부양기능 조화는 궁극적으로 고령화에 대비한 노후소득보장의 강화로 설명할 수 있 고, 1988년에 도입된 국민연금제도의 궁극적 도입 목적과 일치한다.
그렇다고 동 제도의 도입취지가 무한정한 노후소득보장을 목적으로 하는 것은 아니다.
왜냐하면, 노후소득보장은 사회보험방식으로 운영되는 국민연금만으로 완전히 달성하기 어렵고, 이미 도입되어 있는 다른 노후소득 보장제도들과 관계 속에서 만들어 가야 하기
Ⅴ. 국민연금 소득보장과 재정안정화와의 관계 검토: 상호보완인가 영원한 상충인가? 73 때문이다. 무엇보다 국민연금제도 운영과 관련하여 문제가 되는 것은 재원마련 즉 재정안 정화의 문제라고 하겠다.
국민연금제도는 노후소득보장 기능을 담당하는 하나의 공적 소득보장제도로 이해한다 면, 국민연금이 노후소득보장을 위해 담당해야 할 부분은 어디까지일까? 이를 위해 노후소 득보장 구성 체계에서 국민연금의 위치 및 역할 범위에 대해 살펴볼 필요가 있다. 노후소득 보장 구성 체계는 일반적으로 다음과 같이 다층노후소득보장체계 형태로 설명할 수 있다.
그림과 같이 다층노후소득보장체계는 소득원에 따라 5층으로 분류해 볼 수 있다. 완전히 국고형태로 지원되는 0층의 공공부조형에서부터 자산까지 노후소득원으로 고려한다면 5 층 자산 및 이를 활용한 역모기지까지로 분류해 볼 수 있다. 이 가운데에서 국민연금 부분은 1층에 해당된다고 하겠다. 단순히 총 6개 층으로 구분하여 볼 때 국민연금은 6개 중 1개 영역이어서 그 역할이 일견 매우 미미한 수준으로 오해될 여지도 있으나, 적용 범위가 가장 넓어 실질적으로 다른 소득원에 비해 상대적으로 중요하다.
[그림 5-1] 우리나라 노후소득보장 체계 적용대상
소득원 피용자 자영자 공무원, 사학, 군인
자산 및 역모기지 5층 근로, 자산소득,
사적이전소득 4층
추가보장(사적연금)
3층 개인연금
2층 퇴직･기업연금 1차 안전망
(공적연금 등) 1층 국민연금 공무원,사학교원,
군인 연금 최종안전망
0층
기초노령연금
(빈곤선) 기초생활보장제도
자료: 강성호･이지은(2010) 재인용.
그러나, 세부적으로 들어가면 이러한 국민연금이 노후소득원으로서 노후소득보장에 어 느 정도 책임져야 하는지에 대해서는 명확하지 않다는 것이 문제시 되고 있다. 다만, 현행 국민연금법에 의하면 법정소득대체율48)이 2028년까지 40%(40년 가입기준)로 조정된다
48) 소득대체율=월연금소득액/월평균생애소득액
는 점에서 법리적으로는 역할 수준이 명확하다. 그러나 이는 엄연한 법정수준이고 실질적 인 적정수준과는 거리가 있을 수 있다는 점에서 논쟁거리가 되고 있다.
이러한 다층노후소득보장체계는 우리나라에서만이 아니라 대부분의 선진국에서 나타나 는 공통적인 현상으로 볼 수 있다([그림 5-2]참조). 국가마다 차별화되는 특징을 가지고 있지만, 노후소득보장을 구성하는 소득원은 매우 다양하다는 공통점을 지니고 있다. [그림 5-2]를 보면 각국의 경우에도 노후소득보장을 위해 공적연금을 중심으로 사적연금, 공공 부조 급여 등 다양한 소득원이 존재하면서 상호유기적 관계를 통해 노후소득보장 수준을 맞춰가고 있음을 알 수 있다.
[그림 5-2] 각 국의 노령소득보장체계의 구성
구분 미국 일본 캐나다 호주 한국
3주 퇴직･개인연금 개인연금 퇴직･개인연금 개인연금 개인연금
2주 - (퇴직연금) - 퇴직연금보증 (퇴직연금)
1주 1층 OASDI 국민연금 OAS - 국민연금
2층 - 피용자연금 CPP, QPP -
-0주 1층 잔여적 공공부조
생활보호 잔여적 공공부조 잔여적 공공부조 국민기초생활보장
2층 SSI GIS Age Pension 기초노령
자료 : 국민연금공단 국민연금연구원(내부자료).
적정 노후소득보장 수준은 개인의 성향에 따라 다를 수 있으나 일반적으로 OECD 기준으 로 약 60%~70% 수준으로 보고되고 있다. 국내 연구결과를 보더라도 이와 유사한 수준을 적정노후 소득보장수준으로 언급하는 경향이 있다(강성호, 2012). 문제는 이러한 것이 노 후소득보장 전체 수준을 의미하는 것이고, 이 가운데에서 국민연금 급여수준이 과연 어느 정도 되어야 하는지는 개인이 처한 경제적 상황에 따라 다를 수 있다는 점이다.
국민연금 법정소득 대체율은 연금제도에서 정한 목표수준이라고 할지라도 현실적으로 달성되는 소득대체율은 이보다 훨씬 못 미칠 수 있다. 즉, 우리나라 국민연금의 법정소득대 체율은 40년 가입을 전제로 40%로 설정하고 있지만, 장기추계에 의하더라도 평균적으로 25년 이상을 가입하기가 어렵다는 점에서 국민연금제도가 성숙단계에 이른 시점에서도 현실적인 소득대체율은 25% 수준에 머무를 것으로 추정된다.
외국의 경우도 우리와 유사한 것으로 보인다. 국민연금연구원(2012)에 의하면 현실적
Ⅴ. 국민연금 소득보장과 재정안정화와의 관계 검토: 상호보완인가 영원한 상충인가? 75 공적연금 소득대체율 수준은 국가마다 차이가 있지만, 전반적으로 OECD에서 권고하는 수준과는 괴리가 있는 것으로 조사된 바 있다. 이러한 차이의 발생 원인으로는 OECD 권고 수준은 공적연금을 포함한 노후소득원 전체를 기준으로 설정되었다는 점과 각국의 공적연 금 제도상에서 적용하는 기준소득(예, 적용소득의 상한선 존재)이 노동시장에서의 소득과 차이가 있기 때문이다.49)
[표 5-1] 주요선진국의 공적연금(노령연금 기준) 실질소득대체율
구분 미국 영국 캐나다 일본* 독일 호주**
1층
(B/A) 27.2% 17.0% 11.1% 16.9% 구연방: 28.9%
신연방: 32.0%
독신: 23.7%
부부: 35.7%
2층
(B'/A) - 4.0% 11.5% 47.3%p
(16.9+30.4%) -
-1+2층 - 21.0%p 22.6%p - -
-주: 1) * 일본의 2층(후생연금)에는 1층(국민연금)이 포함되어 산출.
** 호주의 경우는 평균이 아닌 최대(maximum)연금액으로 산출.
2) 조사대상국의 실질평균소득 대비 실질평균연금액의 비율로 산출.
자료: 국민연금공단 국민연금연구원(내부자료, 2012).
이렇듯 국내외의 사례를 보더라도 공적연금 제도의 목표 소득보장 수준도 노동시장 현실 등과 결부될 때 현실적으로 달성하기 쉽지 않은 것으로 보인다. 한편, 이러한 소득대체율은 재정안정화 변수를 별도로 고민하지 않은 상태에서 정의한 것이므로 제도의 지속 가능성을 고려한 관점에서 적정소득대체율 수준과는 거리가 있다.
나. 재정안정화: 국민연금제도 지속가능성 조건
국민연금 재정안정화는 국민연금제도를 유지하기 위한 수단적 목적이라고 할 수 있다.
곧 국민연금 재정안정화는 국민연금의 안정적 지급을 위한 예산제약선이라 하겠다.
다만 국민연금제도는 개인연금과 같은 금융상품이 아니라 사회보장제도이므로 반드시 완전적립방식 혹은 완전소득비례형으로 운영될 필요가 없다는 점에서 국민연금 재정안정 화는 단순히 적립기금에만 의존하여 운영되어야 한다는 의미보다 더 포괄적인 정의가 가능 하다. 즉, 국민연금제도의 특성 중 하나인 세대간 소득재분배는 기여대비 급여수준이 높고
49) 일반적으로 공적연금에 적용되는 소득에는 상한선(우리나라 국민연금의 경우 2012년 월 389만 원)이 존 재하여 그 이상의 소득에 대해서는 상한선과 동일한 소득으로 인정되므로 상한선이 존재하지 않는 시장 소득과는 차이가 있다.
이는 후세대가 선세대를 부양하는 것을 전제로 한다는 것으로 이해한다면 국민연금 재정안 정화에 적립기금의 범위 이상을 내포하는 것이라고 하겠다.
다음에서는 국민연금의 제도적 특징하에 재정안정화를 어떻게 정의하고 어떻게 달성할 것인지에 대해 몇 가지 관점에서 살펴보고자 한다. 첫째, 사회적 합의에 의한 재정안정화 목표 설정이다. 즉, 2008년에 시행된 제2차 국민연금 재정계산제도는 특정기간까지 적립 배율 일정수준에서 유지(예, 2078년 2배)되도록 하는 것을 재정목표로 설정한 바 있는데, 이러한 재정목표를 달성할 수 있다면 국민연금은 재정적으로 안정하다고 정의하는 것이 다.50) 둘째, 일반재원(국고)까지 포괄한 재정안정화 개념으로의 확대이다. 원칙적으로 사 회보험방식으로 운영되는 국민연금의 경우 기여를 전제로 하므로 보험료를 재원으로 운영 되어야 하지만, 사적보험과 달리 국가가 운영하는 사회보험의 경우 노후소득보장을 위해 도입된 사회보장제도라는 측면에서 일반재원의 투입을 고려한 재정안정화도 생각할 수 있 다. 일반재원 고려시 항상 부족한 재원만큼 충당할 수 있다면 국민연금의 재정안정성 문제 는 존재하지 않겠지만 어느 수준의 투입재원이 정당할 것인지에 대해서 여전히 의문이 남 는다. 다만 여기에는 그 투입의 정당성으로 노후빈곤 등 사회적 위험을 회피할 수 있다는 점에서 찾을 수 있다. 따라서, 국민연금에 대한 국고보조 등이 노후빈곤을 완화시킴으로써 장기적으로 기초노령연금과 기초생활보장에 투입되는 재원을 감소시킬 수 있다는 것으로 연계될 수 있겠다.