유역권 내지 유역이라고 하는 개념은 학문분야 또는 논의의 관점에 따 라 다양한 스텍트럼을 가지고 있다. 이하에서는 유역에 관한 논의를 정 리한 후, 보고서에서 다루고자 하는 유역의 범위를 한정하고자 한다.
물과 토지는 상호 밀접하게 연관되어 있다.
유역을 관리함에 있어서 그 기초가 되는 ｢유역권｣ 개념에 대해 법 령에서 직접 정의하고 있지는 않다. 그리고 현행 하천법에서의 ｢수계｣
주의 채용의 과정에서 ｢수계｣ 개념이 ｢하역｣ 내지 유역개념과 대립되 어, 이를 배척하는 정치적 함의를 초래했다고는 하더라도 이것이 이 론상 현행법이 유역관리를 부정하는 것을 의미하지는 않는다. 오히려 하천의 관리양상이 구간주의에서 수계주의로 개정된 것은 관리대상으 로서의 하천, 즉 수류가 인위적으로 구분된 ｢구간｣에서 ｢수계｣라고 하는 훨씬 긴 ｢선｣이 되었다는 것을 의미할 뿐만 아니라, 유역개념을 그 시야에 넣고 있다고 해야 할 것이다.
즉, ｢유수｣의 자연적 상태는 우리가 일상에서 보게 되는 ｢하도를 이 동하는 물｣에 그치는 것이 아니라, 특정 혹은 복수의 원류지를 기점 으로 하여 최종적으로 하구, 바다로 유입되기까지에 지표수 내지 지
구간주의 수계주의
으로 변화시켜서, 하 천행정의 본래적 내 용 및 정체성을 약화 시킬 우려가 있음 - 하천수의 양적 통제
→하천수의 질적 통제 (기능적 통합관리의 시 발 : 치수, 이수, 환경 보전의 통합관리)
하수로서 본류에서 분리되거나 합류하거나, 혹은 용수하거나 체류하거 나 하면서 일정한 범위의 영역을 복수의 경로로 이동하기 때문이다.
그렇다고 한다면, 현행 하천법이 상정하는 ｢하천의 유수｣라고 하는 개념 그 자체가 일정한 폭을 가진 ｢하천수가 흐르는 지역｣에 관련되 지 않을 수 없다. 이렇게 하여 하천수 제어에 필요 내지 유효한 토지 를 널리 ｢유역｣이라 할 수 있다.
통합의 객체로서 지역단위가 아닌 하천의 유역을 관리의 단위로 접 근하는 것이다. 하천유역은 상호의존적인 많은 구성요소들로 구성되 기 때문에 하천유역의 개발 및 관리에 대한 단편적인 접근은 종종 최 상의 결과를 보장받기가 어렵다.
<그림1 유역의 개념>13)
따라서 하천을 관리하기 위해서는 유역내 다양한 요소를 통합적으 로 관리해야 한다. 물의 수문학적 순한 과정 속에 많은 요소들이 복 잡하게 얽혀 있고 특히 유역별로 그 특징적인 요소가 제각기 다르다.
과거 단일 목적 위주의 유역관리가 효과적이지 못한 원인은 여기에 있다. 치수, 이수, 수질관리의 문제뿐만 아니라 사회․경제적인 사항 까지도 함께 고려되어야 하며 이것이 결국 유역통합관리인 것이다.
제 2 절 유역통합관리와 현행 법제
1. 유역통합관리의 개념(1) 유역통합관리의 차원
유역통합관리는 다양한 차원을 가진 개념이라 할 수 있다. 대표적인 것이 환경적 측면에서 자원과 환경관리에 중점을 두는 유역통합환경 관리(IRM, Integrated Resource and Environment Management)와 수자원 의 관리에 중점을 두는 유역통합수자원관리(IWRM, Integrated Water Resource Management)이다. 또한 유역의 치수에 중점을 두는 유역통합 관리도 있다.
(2) 유역통합관리의 개념비교
유역관리는 면적에 따라 대유역관리(River basin management)와 소유 역관리(Watershed management)로 구분할 수 있다. 국제적으로 1930년 대 이후부터 1970년대까지의 유역관리는 대유역 차원의 관리형태로서 하향식 방식이었다. 대유역 차원의 수자원관리는 전통적으로 지역의 경제개발 측면에서 물을 개발하고 배분하는 문제가 주요관심 사항이 었다. 그러나 이러한 하향식 유역관리는 효과적인 주민참여를 제한하 고 지역의 지식을 활용하는데 어려움이 많았다. 그래서 1990년대부터 상향식의 소유역 차원의 유역관리가 새롭게 인식되고 있다. 소유역관 리사업은 지역개발이나 수자원개발이라는 차원보다는 생태계회복과
종합자원관리의 차원에서 환경친화적인 목표를 달성하는데 더 중점을 두고 있다. 상향식 유역관리는 주로 자신이 거주하는 지역의 사정에 익숙하고, 지역적 문제에 관심이 많고 유역관리의 결과에 대하여 영 향을 받는 사람이나 단체들이 광범하게 참여하는 것이 중요하다. 결 국 대유역의 수자원관리는 하향식, 폐쇄적, 관료적 방식으로 대표되 고, 소유역의 종합자원관리는 상향식, 개방적, 자발적 방식으로 인식 되고 있다. 그러나 이들 양자는 서로 배타적인 개념이 아니라 제도적 으로 유사한 형태의 관리목표가 요구되는 것이라 할 수 있다.14) 유역 을 효과적으로 관리하기 위해서는 물이 인간생활에 주는 다양한 영향 을 경제적, 환경적, 치수적 차원에서 관리하여야 하기 때문이다.
(3) 유역관리의 기본방향
환경부 훈령 제548호(2003. 2. 10) ｢유역관리업무지침｣ 제4조에 의하 면, 유역관리의 기본방향은 다음의 원칙에 의하도록 하고 있다. ①유역 은 유역공동의 이익에 적합하게 보전되고 현재와 장래의 세대를 위하 여 지속가능하게 이용되어야 한다. ②유역은 상류지역과 하류지역의 상황을 균형있게 고려하여 관리되어야 한다. ③유역에 부존하는 수자 원은 공평하게 이용되어야 한다. ④유역에 관한 정보는 공유되어야 하 며 유역환경보전에 관한 활동은 유역민의 참여와 협력을 토대로 이루 어져야 한다. ⑤유역관리에 관계된 당사자들은 효율적인 유역관리를 위하여 합리적인 토론과 합의의 문화가 정착되도록 노력하여야 한다.
⑥유역환경의 보전에 관한 시책과 유역의 이용․개발에 관한 시책은 유역단위로 상호 유기적으로 연계․관리되어야 한다는 것이다.
14) 한․미․일 유역관리의 이해와 상호교류를 위한 국제 세미나 자료집, 2005년 10
2. 방재를 위한 유역대책의 기본방향
을 상정한 수해에 강한 마을 만들기 추진 등, 유역에 있어서의 대책 (이하 “유역대책”이라 한다)과 종래형의 홍수대책을 적절히 조합하는 것이 중요하다. 이를 위해 유역과 하천의 적정한 역할분담 하에서 필 요한 하천 정비를 계속적으로 추진함과 동시에, 적절한 유역대책을 강구해 가는 것이 요구되고 있다.
(3) 하천의 특성에 따른 적절한 유역대책의 선택
하천마다 그 형태, 유역특성, 피해발생의 형태 등이 상이하다. 예를 들면, 저지대를 흐르는 완류하천과 선상지를 흐르는 급류하천, 밀집 시가지를 관류하는 도시하천과 전원지대를 흐르는 하천, 제방의 파손 으로 괴멸적 피해가 발생할 우려가 있는 축제하천과 범람하더라도 큰 피해가 발생하기 어려운 운하형식의 하천 등 그 특성은 크게 다르며, 그 틍성에 따라 필요한 유역대책은 다르다. 이 때문에, 복합적으로 관 련하는 이러한 특성을 종합적으로 분석한 다음, 필요한 유역 대책을 선정하는 것이 중요하다. 그 때, 유역대책이 지역에 밀접하게 관련되 는 것이기 때문에 지역의 의견을 반영하면서 검토해야 한다.
(4) 유역 대책
1) 빗물의 유출역에서의 대책
빗물의 유출역에서는 산림의 적절한 관리 등에 따른 보수기능의 보 전이나 조정지 등의 설치에 따른 유출의 억제가 하천으로의 홍수유출 을 증대시키지 않기 위한 대책으로서 효과를 발휘한다고 생각할 수 있 다. 이 가운데, 개발 등에 의해 보수기능이 손상될 경우에는 조정지 등 의 저류시설을 설치하고, 유출억제책을 강구하여 왔다. 또, 기성시가지 등 이미 보수기능을 잃고 있는 지역에서는 그 기능회복이라고 하는 관 점에서 공적 시설에 저류시설을 설치하는 등의 대응이 중요하다.
나아가 토지의 유효이용이라는 관점에서 조정지 등을 비오톱 등으 로 이용하는 등 다목적 시설로서 활용하는 것도 중요하다.
이러한 대책을 적절히 추진함과 동시에 이하의 점에 대해서도 구체 적으로 대응을 진행시켜야 할 것이다. 또한, 빗물의 유출역에서의 저 류 등의 유출억제대책은 빗물의 유출역 이외에서도 필요한 대책이기 때문에, 하천의 특성 등을 고려하여 적절히 실시하는 것이 필요하다.
① 저류시설 등의 기능담보
개발사업자 등이 설치한 조정지에 대해서는 그 기능을 담보하기 위 해, 지방공공단체와 협정을 체결하는 것 등이 중요하다. 그러나, 소유 자가 바뀔 경우에 협정이 실효하고, 조정지가 소실되는 등의 문제가 발생하고 있는 경우도 있기 때문에, 조정지를 설치 및 관리할 때의 특단의 배려사항을 정리한 ｢택지개발에 따라 설치되는 유출억제시설 의 설치 및 관리에 관한 매뉴얼｣의 적정한 운용을 포함하여 다음과 같은 대책을 강구해야 할 것이다.
㉠ 공적 기관으로의 이관
개발 사업자가 설치한 조정지에 대해서는 원칙적으로 지방자치단체 등이 소유권을 확보하는 등 공적 기관으로 이관하도록 한다.
이 경우에 조정지를 다목적 시설로서 활용하기 위한 방책에 대해서 도 검토해야 한다.
㉡ 하천관리시설로서 성격부여
공적 관리를 위한 조정지 가운데, 조정지의 규모나 그 효과 등을 감 안하여 치수계획상의 성격을 가지는 것에 대해서는 하천관리시설로서 성격을 부여하는 것도 검토해야 한다.
㉢ 민간관리시설의 기능담보
민간이 관리하는 조정지에 대해서도 그 개변을 방지하기 위해, 지방
민간이 관리하는 조정지에 대해서도 그 개변을 방지하기 위해, 지방