미국의 경우 수량과 수질 관리로 나누어 관리하는 형태이다. 미국 공병단과 개척국을 중심으로 유역별로 수량관리를 시도하는 것을 유 역통합관리라는 명칭을 사용하기도 하고, 미국 환경보호청을 중심으 로 유역별 수질관리 및 유역생태계 보전을 위한 접근을 통합관리라는 이름으로 사용하기도 한다. 그러나 미국에서도 수량관련문제는 유역 협약, 수리권을 바탕으로 물의 이용이 오래전부터 정착된 관계로 물 의 배분에 따른 통합관리의 필요성은 거의 없고 수질관리를 위해서 유역통합관리의 필요성이 제기되고 있다. 즉, 비점오염원의 효과적인 관리를 위한 유역별 오염총량제의 도입을 추진하고 있다.
텍사스 브라조스 하천유역 사례에서 보듯이 미국은 연방정부, 주정 부, 하천공사 등의 유기적 협조하에서 유역통합관리가 이루어지고 있 다. 현재 유역의 현안인 수질문제를 해결하기 위하여 연방정부차원에 서는 청정수질법에서 비점오염원 관리 및 오염물배출제거시스템 등의 기본적인 지침을 제공하고 텍사스 주정부 차원에서는 텍사스 주정부 의 청정하천법과 자연자원보존위원회에서 유역당국이 수질개선을 하 도록 하고 있다. 하천공사는 수질문제를 해결하기 위하여 CRP프로그 램을 실행하는데, 여기서는 유역감시 및 하천구간순위프로그램을 통
하여 수질문제를 해결하고 있다.
미국도 우리나라와 같이 수량 및 수질관리로 이원화되어 있지만, 유 역관리는 유역당국이 주체가 되어 해결하는 방식을 취하고 있다. 현 재 우리나라의 경우는 수량관리, 수질관리 등의 하천관련 업무를 중 앙정부 주도하에 부처별로 관리하고 있다는 점에서 차이가 있다.
제 4 장 법제개선 방안
제 1 절 법령의 정비의 고려요소
1. 의사결정구조의 민주성 보장(1) 방 향
자연적으로 형성된 하천유역에는 토지이용의 결과로 발생한 다양한 유형의 이용형태가 있다. 유역에는 인위적으로 구분된 행정주체로서 의 지방자치단체가 있고, 지방자치단체는 유역에 포함되어 있는 해당 구역의 특성에 따라 토지를 효율적으로 이용하기 위한 목표를 설정한 다. 그러므로 하천이 다수의 지방자치단체를 관통하는 경우에 상호간 에 토지이용의 주안점이 서로 다른 지방자치단체 간에 하천에 영향을 미치는 토지이용에 관한 합의를 도출하기란 어렵다. 유역관리의 이러 한 문제를 극복하기 위해 특정 하천과 관련된 다수의 지방자치단체는 통합관리기구를 구성하여 지방자치단체간에 서로 다른 이해관계를 관 계를 조정하고 통합할 필요가 있다.
유역통합관리기구를 구성함에 있어서는 이해당사자 상호간의 이익 보장, 이해당사자간의 견제와 균형, 의사조정을 위한 강제력과 유인수 단의 병행이 이루어져야 하고, 이러한 요청사항이 충족될 때 유역통 합관리가 목적을 달성할 수 있다.
유역통합관리기구가 효과적으로 가동되기 위해서는 유역관련 이해 당사자들 사이에서 유역통합관리기구를 설치해야 한다는 점에 대한 공감대가 형성되어야 한다. 즉, 유역통합관리기구가 없으면 유역통합 관리를 위해 적합한 의사결정이 이루어지지 않고, 이로 인하여 이해 관계자는 하천으로부터 받을 수 있는 혜택을 받을 수 없게 된다는 공
감대가 형성되어야 한다는 것이다. 다양한 이해관계자가 참여하는 유 역통합관리기구가 구성된다고 하더라도 이해관계자 모두를 동일하게 만족시킬 수 있는 해결방안은 없다.
그러나 유역통합관리의 성공적인 정착을 위해서는 유역통합관리기 구의 구성을 민주적으로 하고, 의사결정과정이 민주적으로 이루어져 야 한다. 이해관계가 서로 상이한 지역 간에 이해관계를 조정하기 위 하여 지역을 대표하는 자가 포함되어야 하며, 지역의 대표자는 주민 의 직접선거로 선출된 민주적 정당성을 가지고 있는 지방자치단체의 장을 위시하여 해당 유역에 관한 관심을 가지고 있는 자 등의 지역시 민단체의 대표를 들 수 있다. 또한 민주적 정당성이나 지역의 대표성 을 가진 자만으로는 지역 간의 이해관계를 전문적이고, 과학적인 틀 속에서 조정할 수 없을 것이기 때문에, 유역통합관리에 관한 전문가 가 포함되어야 한다. 민주성을 대표하는 자와 전문성을 가진 자로 의 사결정기구의 모델을 정립할 경우에 유역통합관리의 이상적인 모델을 정립될 수 있고, 민주성만으로 해결할 수 없는 분야를 전문성에 기초 하여 해결할 수 있고, 전문성만으로 해결할 수 없는 분야를 민주성에 기초하는 사고로 해결할 수 있을 것으로 기대된다.
(2) 통합조정기구의 설치
유역통합관리는 유역을 포함하는 지역 간의 분장된 의무와 권리를 상호 조정할 수 있는 통합조정기구가 공식적으로 설치되어 운영될 때 에 유역통합관리를 효과적이고, 효율적으로 수행할 수 있다. 위에서 언급한 바와 같이 유역을 포함하는 지방자치단체의 장은 민주적 정당 성을 가진 지역의 대표로 인정될 수 있어 유역분야에 관한 민주적 정 당성을 가진 지역의 대표자로 법이론적으로 볼 수 있으나 현실적으로 지역주민이 공감하지 않을 수 있다. 이러한 문제를 보완할 수 있는
상시적 대표자로 해당 지역의 시민단체를 대안으로 고려할 수 있다.
그러므로 해당 지역의 유역통합관리와 관련되는 시민단체를 통합조정 기구에 포함함으로써 지방자치단체의 장의 특정분야에 관한 민주적 정당성의 흠결을 보완할 수 있을 것이다. 통합조정기구는 관련되는 유역을 포함하는 지역에서 유역통합관리를 위한 의사결정에 대하여 하나의 결정을 이끌기 위한 공식적인 기구로서 지역주민의 이익을 조 정하여 해당 유역의 전체적인 이익을 위한 사업을 하거나 지역주민에 대한 의무를 부담하도록 하는 민주성을 가진 기구라고 할 수 있다.
통합조정기구의 법적 성격을 결정하는 것은 통합조정기구의 설치에 관한 근거가 되는 법률에 의하여 결정된다. 유역통합관리에 관한 법 률에서 설치근거를 두게 되면 해당 기구는 유역통합관리에 관한 법률 이 관장하는 사안에 관하여 의사결정을 할 수 있고, 법적인 성질을 가지는 구속력있는 의사결정이 된다. 그러나 법률에 특별한 근거가 없이 사실적으로 통합조정기구가 유역단위에서 구성되어 운영되는 경 우에 통합조정기구의 법적인 성격은 임의적인 기구로서 여기서 행한 의사결정은 사실상 구속력을 가질 수 있으나 법적으로는 구속력이 없 는 단순한 기관의 의사가 된다. 이러한 점에서 통합조정기구의 설치 에 관하여는 법률에서 설치의 근거를 두고 결정한 의사에 구속력을 인정하도록 하는 제도적 장치를 둘 필요성이 있다.
2. 체계적 관리를 위한 유역통합관리계획의 수립과 시행
(1) 유역통합관리계획의 수립 주체
물관리에 요구되는 필요한 수량, 수질 및 홍수방지는 현실적으로 상 호 간에 밀접한 연계성을 가지고 있는 분야이기 때문에 체계적으로 관리되지 않게 되면 물관리의 정책은 성공할 수 없다고 하겠다. 이러
한 의미에서 유역통합관리계획의 수립과 시행은 물관리에 필요적 정 책적 수단에 해당한다. 유역통합관리계획의 수립과 시행에 관한 필요 성에는 공감하나 문제는 유역통합관리계획을 수립할 주체에 관하여는 다양한 견해가 대두되고 있는 것이 현실이다.
유역통합관리계획의 수립주체에 관한 논의는 유역통합관리계획에 포 함되어야 하는 사항으로 수질관리, 수량확보, 홍수방지가 상호 연계되 어 있으나 관리기관이 여러 법률에 의하여 분리되어 있음으로 인하여 발생한다. 유역통합관리계획의 수립주체는 유역의 특성에 따라서 다 르게 수립되어야 하기 때문에 중앙에서 일방적으로 수립하는 경우에 많은 문제가 발생할 수 있다. 그러나 유역통합관리계획은 전문성이 요구되는 분야이기 때문에 민주성만으로 결정할 수 없다고 하겠다. 유역통합관리계획이 행정기관에서 수립되어야 하는 이유는 여기에 있 다. 그러나 행정기관이 수립하는 경우에 계획에 포함되는 유역을 관 리하는 행정기관이 다수이기 때문에 특정된 하나의 지방자치단체에 의하여 수립될 수 없다. 이러한 경우에 계획수립의 대상이 되는 유역 을 관리하는 행정기관이 다수인 경우에 상급행정기관으로 유역을 관 장하는 기관에서 수립하는 것이 법원칙에도 적합하고, 민주주의원리 에도 적합한 방안이라고 할 수 있다.
(2) 유역통합관리계획의 내용
유역통합관리계획에 포함되어야 하는 사항은 유역의 수자원 개발․
이용과 보존, 유역의 수질 및 수생태계의 보전과 개선, 가뭄과 홍수에 대비한 유량확보와 피해예방, 유역의 다목적 이용계획, 각종 개발계획 과 연계된 사항이다.
유역통합관리계획은 본질적으로 필요한 수자원확보, 수질의 보전과 개선 및 홍수피해의 예방이고, 개별 사항은 통합적으로 관리될 때에