본 연구에서 바라보는 산촌경제 활성화는 돌봄경제이론(사회적 경제) 차 원에서 경제적 활성화와 사회적 활성화를 모두 포괄하고 있으며, 산촌문제 에 대한 접근도 사회적인 부분(인구문제, 마을소멸 가능성)과 경제적인 부 분(소득, 임업활동)을 함께 바라보고자 한다. 또한 산촌의 국·공유림 이용 사례 조사에서 이용성과도 경제적 성과뿐만 아니라 사회적 성과(주인의식, 공동체의식, 주민단합 등)를 함께 측정한다.
연구방법은 문헌연구, 자료수집, 산촌의 국·공유림 이용 사례조사, 위탁 연구로 이루어졌다.
우선 문헌연구는 산촌경제의 문제점을 재조명하기 위해 산촌인구, 산촌 소멸 위험성, 산촌 소득에 관한 연구문헌과 이차자료 분석, 국·공유림 이 용현황과 제도 연구를 위한 연구문헌과 이차자료 분석, 산촌의 국·공유 림(산림자원) 이용의 사회적 가치와 목표에 대한 근거 제시를 위한 돌봄 경제이론과 사회적 경제에 관한 문헌 분석, 산촌의 국·공유림 이용 사례 분 석방법 마련을 위한 Ostrom의 제도분석틀(Institutional Analysis&Development:
IAD)과 공유자원의 지속가능한 이용 조건에 관한 문헌 연구가 있다.
자료 수집은 따로 집계된 자료가 없는 공유림의 이용현황을 파악하기 위 해 9개도의 산림과에서 관련 자료와, 마을조사 사례지역의 국유림을 관리 하는 국유림관리소에서 관리 및 이용 자료를 수집하였다.
산촌의 국·공유림 이용 사례조사는 산촌의 국·공유림 이용 유형(생산형, 산림서비스 제공형)을 구분하고 유형별 국·공유림 이용 사례 조사와 산촌 주민 및 공무원을 대상으로 산촌의 국·공유림 이용에 관한 인식조사2를 실 시하였다.3
위탁연구에는 국내사례 조사(평창, 화천, 인제를 포함한 5개 사례 조사)
2 국·공유림 이용제도 및 인식조사 관련 조사지는 부록에 첨부하였음.
3 KREI 연구진은 서귀포, 장성, 하동 등 7개 사례 지역을 조사하였음.
및 산촌의 국·공유림 이용에 관한 인식조사와 일본의 산촌진흥정책과 ‘산 림테라피’ 제도를 중심으로 하는 국·공유림 이용에 대한 연구(나고야현 이 이야마, 시나노마치, 도쿄도 오쿠타마마치 현지 조사 병행)가 있다.
본 연구는 산촌 현황 및 관련 정책 등을 토대로 산촌이 직면하고 있는 문제점들을 파악하고, 국·공유림 관리 및 현황을 바탕으로 국·공유림의 지 속가능한 이용 정책방향을 정립하였다.4 이를 기반으로 국내 국·공유림 활 용 사례 조사를 실시하여 정책적 시사점을 도출하였고, 산촌의 국·공유림 이용에 관한 산촌주민 및 공무원의 인식조사와 일본 국·공유림 활용 사례 조사를 실시하였다. 이를 토대로 산촌 활성화를 위한 국·공유림 활용 방안 및 정책과제를 제시하였다<그림 1-1>.
<그림 1-1> 연구 추진 체계도
자료: 직접 작성.
4 이용방향 정립을 위해 제6차 산림기본계획의 임정방향과 지속가능한 이용에 대한 이론으로 돌봄경제 및 사회적 경제 이론을 접목하여 살펴보았음.
이 장에서는 산촌의 경제·사회적 현황과 문제점을 파악하고, 그동안 산 촌진흥을 위해 추진되었던 정책의 추진현황과 이의 한계점을 파악하였다. 또한 사유림 현황과 소유형태 분석을 통해 사유림의 경영 활성화가 안 되 는 이유를 분석하였다. 여기서 언급된 산촌진흥정책과 사유림 경영의 한계 점은 4장(사례분석)과 5장(정책과제 제시)에서 다시 다루어진다.
1. 산촌 현황과 산촌진흥정책
1.1. 산촌 현황
｢산림기본법｣에 따른 산촌은 산림면적 비율이 현저히 높고, 인구밀도와
경지면적 비율이 낮은 지역으로 정의된다. ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣ 제3조 제5호에 따르면 농촌은 행정구역상 ‘읍·면의 지역’으로 정의되며 산 촌을 공간적으로 포함하고 있다.
※ ｢산림기본법｣ 시행령 제2조에 의한 산촌에 해당하는 읍·면
- 행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상 - 인구밀도가 전국 읍·면의 평균(106명/km) 이하
- 행정구역에 대한 경지면적의 비율이 전국 읍·면의 평균(19.7%) 이하 자료: 국가법령정보센터(www.law.go.kr: 2018. 5. 8.).
산촌에 해당하는 면적은 전체 국토의 43.6%를 차지하고, 산촌의 경지면 적은 전국 경지면적의 24.3%를 차지한다. 산촌에는 행정구역상 109개, 시· 군에 속한 466개 읍·면(5,116개 리)이 해당된다.
<표 2-1> 전국 대비 산촌 비율
단위: 천 ha, 천 세대
구분 면적 산지면적 농가수 경지면적
전국 10,019 6,369 1,151 1,949
산촌 4,364 3,529 320 473
비율(%) 43.6 55.4 27.8 24.3
자료: 산림청(2018a). 뺷제2차 산촌진흥기본계획(2018~2027)뺸. p. 14.
국가 전체적으로 저출산 및 고령화가 심화되고 있고, 인구의 도시 집중 이 지속됨에 따라 농산촌 지역의 축소 문제가 심각하게 제기되고 있다. 우 리나라는 이미 고령사회(노인인구비율 14%)로 진입하였고, 10년 안에 초 고령사회(노인인구비율 20%)로 진입할 것으로 예상된다. 반면에 산촌지역 은 이미 초고령사회로 진입하였다.
지역별 산촌인구 추이를 보면, 2010년 대비 2015년 경기·인천, 강원 지 역을 제외한 모든 지역에서 산촌인구가 감소하였다. 그중에서도 특히, 전 남지역이 –7.14%로 감소폭이 가장 크고, 충남 –4.97%, 울산·경남 –3.85%,
대구·경북 –3.80% 순으로 나타났다.
고령화율도 산촌인구와 마찬가지로 지역별 차이는 있지만 경기·인천, 강 원지역을 제외한 모든 지역은 이미 고령인구 비율이 30%를 넘기고 있다.
<표 2-2> 지역별 산촌 인구 비교
단위: 명, %
구분 경기·인천 강원 충북 충남 전북 전남 대구·경북 울산·경남
산림비율 51.1 81.5 66.3 49.7 54.9 56.1 70.3 66.6
산촌 인구
2010년 89,512 384,307 123,662 71,973 135,665 114,631 339,523 199,873 2015년 94,823 396,993 120,844 68,399 132,334 106,442 326,632 192,182 2015년 고령인구비율 24.1 23.1 32.8 30.4 30.8 36.7 34.4 35.3 주: 국립산림과학원에서 추정한 산촌인구는 행안부 주민등록인구 현황자료를 활용하여 산촌에 해당하는 466
개 읍·면의 인구자료를 추출하여 사용하였으므로 산림청의 제2차 산촌진흥기본계획의 산촌인구와 다소 차이가 발생함.
자료: 배재수·장주연·설아라(2018). 뺷산촌의 미래전망뺸. 국립산림과학원. p. 20.
배재수 외(2018)에서 65세 이상 고령인구와 가임여성(15~49세)인구를 기준으로 산촌소멸위험5 정도를 분석한 결과, 2005년 이후 소멸위험진입 산촌의 개수가 급격히 증가하고 있으며, 2016년 기준으로 볼 때 466개 산 촌 중 80%가 30년 이내에 소멸될 것으로 나타났다. 지역별로는 전라남도, 경상북도, 경상남도에서 상대적으로 소멸 위험도가 높은 것으로 나타났다.
<그림 2-1> 산촌소멸위험지역 분포추이
2005년 2010년 2016년
자료: 배재수·장주연·설아라(2018). 뺷산촌의 미래전망뺸. 국립산림과학원. p. 25.
5 배재수 외(2018)는 산촌소멸위험을 고령인구와 가임여성인구의 상대비가 1.0이 상 정상, 0.5~1.0 미만 소멸주의, 0.2~0.5 미만 소멸위험진입, 0.2 미만 소멸고위 험으로 총 4단계로 분류하였음.
배재수 외(2018)에서 시나리오 분석을 통한 산촌인구 전망 결과 농산촌
앞으로도 산촌은 타 지역에 비해 지역주민 감소와 고령인구 비율 증가가
2013 2014 2015 2016 2017 증감률
(’17/’16) 임가소득(A) 29,958 31,058 32,223 33,585 34,590 3.0 가계지출(B) 26,085 26,519 27,895 28,328 28,777 1.6 임가잉여액(A-B) 3,873 4,539 4,328 5,257 5,813 10.6 임가부채 31,859 31,182 30,835 31,078 29,305 -5.7 주: 임가소득=경상소득(임업소득+임업외소득+이전소득)+비경상소득
임가소득 29,958 31,058 32,223 33,585 34,590
농가소득 34,524 34,950 37,215 37,197 38,239
임가/농가소득 85.7 88.9 86.5 90.3 90.5
국민소득 49,942 51,628 52,477 52,790 53,766
임가/국민 60.0 60.2 61.4 63.6 64.3
농가/국민 69.1 67.7 70.9 51.5 71.1
주: 임가소득, 농가소득, 국민소득 모두 평균치를 사용
자료: 산림청(2017a). 임가경제조사; 국가통계포털(www.kosis.kr: 2018. 10. 10.).
더 구체적으로 임가소득을 살펴보면 비경상소득을 제외한 경상소득(임 업소득, 임업외소득8, 이전소득) 모두 최근 5년간 증가하는 추세이지만 임 업소득보다 임업외소득이 더 빠르게 증가하고 있으며 소득에서 차지하는 비중도 임업외소득이 더 높다. 임업소득과 임업외소득을 비교했을 때, 전 년대비 2017년 증가율은 각각 2.0%와 3.8%이다.
임가소득에서 임업소득이 차지하는 비중을 나타내는 임업의존도(임업소 득/임가소득*100)는 2013년 27.8% 수준에서 2017년 33.4%로 5.6% 증가하 였지만 여전히 낮은 수준이다.
<표 2-6> 최근 5년 임가소득 주요지표 동향
단위: 천원, %
2013 2014 2015 2016 2017 증감률
(’17/’16)
경상소득 27,505 28,843 30,086 31,551 32,658 3.5
임업소득 8,315 9,761 10,586 11,314 11,536 2.0
임업외소득 13,787 13,382 13,098 13,318 13,821 3.8
이전소득 5,403 5,701 6,401 6,918 7,301 5.5
비경상소득 2,452 2,214 2,138 2,034 1,932 -5.0
자료: 산림청(2017a). 임가경제조사.
경제활동을 통한 소득원이 아닌 이전소득(정부기관에 의한 연금, 사회보 장 급여 등)과 비경상소득(사고보상금, 경조소득, 퇴직수당 등 비정기적인 소득)에 대한 임가 의존도를 국가 평균과 비교한 결과, 이전소득과 비경상 소득이 국민소득에서 차지하는 비중이 13% 정도인 반면에, 임가는 평균 26.3%로 임가의 이전소득과 비경상소득에 의존하는 정도가 국가 평균보다 2배 이상 높은 것으로 나타났다.
8 임업외소득은 겸업소득(농업 및 축산업 수입 등)과 사업외소득(근로수입, 자본 수입 등)으로 나뉘는데, 2017년 기준 겸업소득이 차지하는 비중이 69.4%로 더 크고, 전년대비 8.3% 증가한 9,588천원 수준임.
<표 2-7> 최근 5년 이전소득 및 비경상소득 의존도
단위: %
2013 2014 2015 2016 2017 평균
국가 전체 12.5 12.8 13.5 13.1 13.1 13.0
임가 26.2 25.5 26.5 26.7 26.7 26.3
주: 국가전체는 국민평균소득/(이전소득+비경상소득), 임가는 임가평균소득/(이전소득+비경상소득) 자료: 국가통계포털(www.kosis.kr: 2018. 10. 10.).
임가소득은 국민소득이나 농가소득보다 낮은 수준이며 임가는 임업활동 을 통한 임업소득보다는 임업외소득에 대한 소득 의존도가 높다. 또한 경 제활동에 의하지 않은 이전소득과 비경상소득에 대한 의존도가 국가 평균 과 비교하여 높은 편이다.
임가경제 측면에서는 소득원에 상관없이 임업외소득을 포함한 전체 임 가소득을 키워가는 것이 중요하지만 산지관리와 경영, 임업 및 산촌활성화 를 위해서는 임업인의 임업참여도 제고와 함께 임업소득을 증가시킬 수 있 는 방안이 모색되어야 한다.
1.2. 산촌정책의 변화와 주요 산촌진흥정책
본 절에서는 산촌문제 해결을 위해 시행된 주요 산촌진흥정책을 소개하 고 성과평가 결과를 토대로 정책적 시사점을 얻도록 한다.
그동안 산촌문제는 산림정책의 틀 안에서 소극적으로 다져왔으나, 산촌인 구 감소와 고령화 등에 따른 소멸 위험지역 증가 등 산촌을 둘러싸고 있는 여러 적신호가 켜지면서, 문제의 해소를 위한 산촌활성화 노력의 중요성이
그동안 산촌문제는 산림정책의 틀 안에서 소극적으로 다져왔으나, 산촌인 구 감소와 고령화 등에 따른 소멸 위험지역 증가 등 산촌을 둘러싸고 있는 여러 적신호가 켜지면서, 문제의 해소를 위한 산촌활성화 노력의 중요성이