산촌 및 산촌주민의 국·공유림의 이용 현황을 살펴보기에 앞서 전체 산 림의 67%를 차지하고 있는 사유림에 대해 먼저 살펴볼 필요가 있다. 국·
공유림의 산림면적 및 입목축적 현황을 사유림과 비교하여 살펴보면, 2015 년 기준 전체 산림면적 중 사유림이 424만 9,885ha로(67%) 국·공유림에 비해 넓은 면적을 차지한다. 하지만 넓은 산림면적에 비해 사유림의 ha당 평균 입목 축적은 138.3m으로 국유림(163.3m)과 공유림(155.9m)에 비 해 낮은 입목 축적을 가지고 있는 것으로 나타났다.
<표 2-10> 소유별 산림면적 및 입목축적 현황(2015년 기준)
구분 사유림 국유림 공유림 계
산림면적(ha) 4,249,885 1,617,658 467,072 6,334,615 입목축적(m) 587,787,467 264,191,010 72,831,398 924,809,875
평균축적(m/ha) 138.3 163.3 155.9 146.0
자료: 산림청(2017b). 뺷2017년 임업통계연보뺸.
사유림 소유 규모별 산주현황을 보면, 2014년 이후 최근 3년 동안 산주 의 수는 증가하는 추세이다. 하지만 2016년 기준으로 1ha 미만 소유 산주 가 전체의 66.6%를 차지하며, 100ha 이상은 전체의 0.1%에 불과하여 소유 규모가 매우 영세하다.
소규모 산주가 많아질수록 임업 경영에 있어 집중투자가 아닌 분산 투자 가 이루어져 사유림 경영 활성화가 어려우며, 산주의 70%는 산림경영보다 는 재산 증식 등을 목적으로 하고 있어(신원섭 2016), 사유림 이용 활성화 에 어려움이 가중된다.
<표 2-11> 사유림 소유 규모별 산주현황(2016년 기준)
소유 규모 산주수(명)
1ha 미만 1,424,682
1~10ha 미만 646,718
10~50ha 미만 63,276
50~100ha 미만 3,533
100ha 이상 1,778
2016 합계 2,139,987
2015 합계 2,125,001
2014 합계 2,109,180
자료: 산림청(2017b). 뺷2017년 임업통계연보뺸.
또한 협업경영제도, 대리경영제도, 복합임업경영제도, 사유림 경영대행 제도 등의 사유림 경영활성화를 위한 사업의 추진에도 불구하고, ‘중앙과 지방간 지원역할 구분이 명확치 않음’ 등의 이유로 사유림 경영활성화는
정체상태에 머무르고 있다(강진택 외 2016).
합계 6,391,839 100 2,645,077 100 4,228,879 100 695,605 1,467,355
도 시
주거 12,948 0.2 58,268 2.2 10,510 0.2 1,889 549
상업 426 0.0 2,063 0.1 378 0.0 45 3
공업 10,407 0.2 8,189 0.3 9,240 0.2 1,117 50
녹지 400,213 6.3 341,539 12.9 327,348 7.7 45,323 27,542 관리 1,030,506 16.1 1,275,846 48.2 918,111 21.7 85,278 27,117 개발제한 243,653 3.8 108,473 4.1 189,717 4.5 33,629 20,307 농림 4,050,272 63.4 721,466 27.3 2,511,699 59.4 401,209 1,137,365 자연환경보전 564,799 8.8 86,321 3.3 236,892 5.6 100,429 227,477 용도미지정 78,614 1.2 42,912 1.6 24,984 0.6 26,686 26,945 주 1) 산주는 용도지역별로 임야를 동시에 소유할 수 있으므로 합계 산주 수는 중복 계산됨.
2) 임야(토지) 용도는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제36조에 의거 도시지역(주거, 상업, 공업, 녹 지) 관리지역, 농림지역 등으로 구분
자료: 산림청(2017c). 뺷2016 전국 산주 현황뺸.
산촌문제 해결을 위해 최근 정부가 시행하고 있는 사업들(국유림 활용 산촌활성화사업, 국유림 활용 사회적기업 육성 등)을 볼 때 산촌활성화를 위한 국·공유림의 중요도는 더욱 높아지고 있다. 산촌지역의 국유림 비율
은 75.4%, 공유림 비율은 63.7%로 국·공유림의 대부분이 산촌지역에 위치
하고 있으며, 임도사업·조림사업 등 산림사업이 주로 산촌에 집중된다.16 산촌지역 산림은 마을숲, 목조건축물, 보호수 등 풍부한 유·무형의 자연 자산 및 둘레길, 탐방로 등 우수한 관광자원을 많이 보유하고 있어 활용도 가 무궁무진하다.17
기존의 산촌경제 활성화를 위한 정책적 노력에 국·공유림 활용이 더해진 다면 산촌에 긍정적 변화가 생길 것으로 기대한다. 하지만, 산촌과 산림경 영의 어려움(인적 자원 부족, 재원 부족, 경쟁력 열등)과 산림경영이 사회 에 미치는 다원적 가치를 고려할 때 국·공유림 활용 방안을 모색하기에 앞 서 산촌의 산림자원을 활용한 경제활동을 바라보는 관점을 재검토할 필요 가 있다.
16 산림청(2018a). 뺷제2차 산촌진흥기본계획뺸.
17 국립공원, 치유의 숲, 자연휴양림 등 국내 녹색·생태관광 시설의 52.4%(354개 소)가 산촌지역에 위치함(산림청. 2018. 뺷제2차 산촌진흥기본계획뺸.).
이 장에서는 산촌이 국·공유림을 이용할 수 있는 보호협약 및 무상양여, 이용허가, 대부 등의 관련 제도를 검토하고, 산촌의 국·공유림 이용현황과 문제점을 파악하였다. 그리고 산촌의 국·공유림 이용을 제한하는 요인을 인식조사 결과분석 등을 통해 알아보았다. 여기에서 분석된 이용 제한요인 은 제4장(사례분석)과 제5장(정책과제 제시)에서 다시 다루어진다.
1. 국 · 공유림 이용제도
국·공유림 이용제도에는 국민의 숲, 치유의 숲, 공유림 사용허가, 대부, 국유림 보호협약 및 국유임산물 무상양여18 등이 있으며, 이 중에서 개인 및 마을 단위로 참여와 이용이 가능한 사업은 국유림 사용허가, 대부, 국유림 보 호협약 및 국유임산물 무상양여, 공유림 사용허가 및 대부가 있다<표 3-1>.
‘국민의 숲’은 원하는 사람은 누구든지 나무를 심고, 숲 가꾸기를 하는
등 산림체험 및 산림휴양을 즐길 수 있도록 국유림을 국민들에게 개방한 사업으로 5개 지방산림청 및 국립자연휴양림관리소에서 지정·관리 하고 있다. 단체의 숲, 체험의 숲, 산림레포츠의 숲, 사회환원의 숲 4가지로 나뉘 며, 현재 161개소가 운영되고 있다.
18 국유임산물 무상양여는 보호협약 체결 및 준수를 전제 조건으로 하고 있음.
‘치유의 숲’은 면역력을 높이는 등 건강 증진을 목적으로 산림의 다양한 환경요소를 활용할 수 있도록 조성한 산림으로 산림치유지도사를 통해 산 림치유프로그램을 진행할 수 있다. 현재 전국에 총 20개의 치유의 숲이 있 고, 국립 6곳, 공립 13곳, 사립 1곳이 운영되고 있다.
‘공동산림사업’은 지역주민 소득 증대 및 지역사회 발전을 위하여 사업 비용은 자체 부담하여 운영하되, 산림청장으로부터 허가 받은 산림을 무상 으로 이용 가능한 제도이다. 산림소득개발, 산림휴양문화 장려, 도시림 조 성 등 다양한 목적을 가지고 운영되고 있다. 산림소득개발을 위한 사업의 구체적 내용은 산약초 마을 조성, 밤나무 재배 공동산림사업, 참옻재배 공 동산림사업, 산불피해지 최적 송이증식기술 연구 등이다. 2018년 기준 총 37개의 공동산림사업 중에서 임산물 생산 등을 통한 소득개발사업 용도가
7건(21%)이다. 이 사업들의 국유림 이용 협약을 맺은 주체는 모두 지자체,
조합이지만, 실제 산림경영은 대부분 지역주민이 하고 있다. 협약자가 사 업경영 실태 파악을 하고 있지 못하고, 참여 주민은 사업의 성공을 위해 많은 노력을 기울이지 않는 것이 문제점으로 지적되었다(석현덕 외 2015).
‘선도산림경영단지’는 산림사업 추진체계를 개선하고 단지경영모델 개발 및 확산을 통해 지속가능한 산림경영 기반 마련을 위하여 시행된 사업으로 조림, 숲가꾸기, 벌채 임도 등 경영단지의 경영·관리를 위해 산림경영 계획 에 반영된 사업을 전문경영주체가 통합하여 시행하도록 한다. 현재 총 15 곳이 있으며, 국유림 5곳은 홍천·평창·영주·보은·무주 국유림 관리소에서 경영하고 있다. 사유림 10곳은 울산·홍천·천안·홍성·진안 등 산림조합에서 경영하고 있다.
<표 3-1> 국·공유림 이용제도 및 사업