이 연구는 축산과 원예작물의 자조금제도 전반을 대상으로 한다. 농수산 자조금법 은 수산자조금까지도 대상으로 포함하고 있지만 이 연구에서는 수 산자조금은 제외하였다.
연구 방법으로 기존 선행연구를 통한 제도의 문제와 대책 파악과 부족한 분야의 정리, 자조금단체 방문 조사, 외국 자조금제도의 운영방식과 시사점 에 대한 분석, 미국 자조금단체 방문 조사, 관련 전문가와의 정책토론회를 통한 의견 수렴 등을 활용하였다. 정부, 자조금단체, 관련 기관(농식품부, 농 수산식품유통공사, 농협중앙회, 자조금단체)의 방문조사는 직접 사업담당자 와 면담 조사를 통해 제도운영의 문제점과 개선의견을 청취하고, 운영 실적 자료를 수집하였다. 농수산자조금의 운영평가를 담당하는 유통공사의 담당 팀도 면담 조사하고 관련 자료를 수집하였다. 외국 자조금제도에 관해서는 주로 문헌조사에 의존하였으며, 우리 제도의 모델이 된 미국 자조금에 대해 서는 직접 현지조사를 실시하여 구체적인 사례를 분석하였다.
연구 중간결과를 정리하여 정부와 학계, 관련 기관, 자조금단체 대표 등과
의 정책토론회(2012. 9. 21)를 개최하였다. 토론회의 주제를 ‘농업부문 자조금 정책방향과 제도개선방안’으로 하여 건국대 김민경 교수, 농식품부 김완수 과장, 연구책임자가 발제를 하고, 정부, 학계, 농수산식품유통공사, 농협중앙 회, 자조금단체 등이 토론자로 참여하였다. 토론회 결과는 본 보고서에 반영 하고, 별도의 자료집으로 발간하였다.
1. 자조금의 목적과 의의
1.1. 자조금의 목적
자조금(self-help funds)은 이익집단이 공동의 이익 증진을 위하여 스스로 조달한 재원을 말한다. 협의로 법적규정 또는 집단의 결의에 의해 의무적 또 는 자발적으로 부과·수금하여 특정 목적에만 사용하는 제도적 기금으로 정 의된다(박영인, 2004).
자조금은 집단의 공동 이익증진을 위한 목적에만 사용된다. 산업 발전을 저해하는 요인이 생산자 개개인 또는 산업의 한 부분만의 힘으로는 해결할 수 없는 산업 전체의 문제일 경우 산업 차원에서 그 문제를 공동으로 풀어가 기 위하여 조성·사용되는 것이 자조금이다. 박영인(2004)은 자조금의 목적 범주에 들어가는 대표적인 활동분야로는 자구대책, 생산자조직화, 공동위험 부담, 산업촉진, 정책형성의 참여, 산업의 장기발전 도모 등을 들었다.
우리나라 자조금법(농수산 자조금법, 축산 자조금법) 에서는 자조금의 용 도를 소비·홍보 촉진, 교육 및 정보제공, 자율적 수급안정, 유통구조 개선 및 수출활성화 사업, 소비촉진·품질 및 생산성향상·안전성 제고 등을 위한 사업 및 관련 조사 연구, 성과에 대한 평가, 가입률 제고를 위한 교육 및 홍보, 설 치 목적에 필요한 사업(생산자 및 소비자의 권익을 보호하고 농어업 및 국가 경제의 안정적 발전에 이바지)이라고 열거하고 있다.
자조금의 목적은 조성집단의 이익증진에 부합하면 된다는 광의의 해석보 다는 제한된 자금을 효과적으로 사용하는 데 있어서 최선의 결과를 가져오 는 데 초점을 두고 생각할 필요가 있다(제약조건하 최적해). 자조금단체의 이익을 증진시키는 방법은 자조금의 사용뿐만이 아니라 정책의 활용, 제도 의 활용 등을 통해 자조금 투입 없이 또는 정책자금과 결합한 자금의 활용 등 제약조건하의 최선의 결과를 유도하는 것으로 보아야 할 것이다. 또 다른 관점으로서 지향하는 목적을 명확히 하고 그것에 도달할 수 있는 실질적인 방법이나 수단을 구비하고 있는가를 검토해야 한다. 선언적인 문구만 삽입 하고 실천하지 않는 것은 목적을 갖고 있다고 인정할 수 없다.
1.2. 자조금의 의의
같은 목적을 가진 사람들이 공동의 목적을 위해 자금을 모아 사업을 시행 하여 돌아오는 혜택이 자신이 부담한 비용보다 클 경우에 비용부담의 의사 를 갖게 될 것이다. 농업인들은 과잉생산 또는 가격의 급락 등 수급불균형 문제에 대한 대응방안으로 유통명령(Marketing Order)과 같은 공동대응방안 을 만들어냈다. 나중에는 상품판매액 중 일부를 적립하여 시장상황이 나빠 지기 전에 미리 대비책을 마련하는 공동기금으로 활용하였다. 신기술의 공 동개발, 정보의 공유, 교육, 수요창출을 위한 소비홍보, 마케팅, 시장개척 및 수출 등을 위하여 공동모금을 한 것이 자조금이다.
이러한 활동들은 개별 생산자나 산업 전체적인 측면에서 반드시 필요한 노력들이지만 개별 생산자가 이를 모두 수행하기는 쉬운 일이 아니다. 더구 나 가족노동에 의존하는 소규모 농가의 경우에는 생산만 관리하기에도 벅찬 것이 사실이다. 농업이 발전하면서 생산자는 생산에만 전념하고 농장 밖에 서 해결해야 할 일은 그에 적합한 기능을 가진 조직을 활용하게 되었다. 그 것이 분업화, 전문화의 원리에 부합하기 때문이다. 또한 산업발전에 따라 정 부의 역할과 기능은 비중이 축소되면서 생산자들이 스스로 시장대응 능력을
자료: 식품수급표 2009.
그림 2-1. 성장정체에서 탈출하지 못하는 한국농업과 주요 품목
키워가는 것이 정책의 큰 흐름이다. 한국은 세계에서 가장 빠르게 FTA를 추 진하여 글로벌화 속도를 높이고 있고, 개방에 취약한 농업부문은 강하게 생 존을 위협받고 있다(그림 2-1). 그만큼 농업 생산자의 자구 노력 필요성도 크 다. 농업부문 자조금은 이러한 정책배경과 경제발전 전략의 산물로서 중요 한 의의를 가진다.
자조금은 생산자 스스로 비용을 거출해서 조성한 기금이지만 그 관리와 운용에서 공익성을 요구받는다. 자조금을 본래의 목적대로 투명하고 효율적 으로 운용하여 기대한 바의 효과를 거둘 경우 사업참여자의 편익은 물론 사 회적 편익이 증가할 수 있고, 반대로 자금의 관리·운용을 잘못하면 많은 피 해자를 만들어 사회적 문제를 야기할 수 있기 때문이다. 대중이 조성한 비용 을 투명하게 관리하고 목적에 맞고 사용하고 있는지를 정부가 감독하는 것 이 필요하다. 더구나, 해당 품목의 생산자이면 의무적으로 부과금을 납부하 는 의무자조금의 경우에는 부과금은 일종의 세금처럼 강제부과된다. 이 경 우 자조금사업에 동의하지 않는 개인은 자신의 의사에 반해서 강제로 비용 을 납부하는 것은 기본권으로서 재산권을 침해받는다고 생각할 수 있다. 실 제로 미국에서는 매년 자조금 부과에 반대하는 생산자가 위헌소송을 제기하 여 사법부에 그 심리를 요구한다. 우리나라 축산자조금을 의무자조금으로 시작할 때에 이에 대해 법률적 검토를 한 바 있다. 이 때 자문변호사는 ‘의무 자조금 제도는 공공의 복리를 위해 납부대상자에 대해 필요최소한의 제한으 로서 기본권을 제한하여 얻는 공익이 훨씬 크므로 헌법에 반하지 않는 것으 로 해석된다’는 취지의 해석을 하였다(한국자조금연구원, 2009).
1.3. 자조금제도의 구조
자조금제도는 생산자 등 자조금 납부자, 수납자, 관리·운용기구, 감독기구 등으로 구성되고 그 관계와 행위를 규정짓는 법과 제도에 의해 운영된다. 납 부자가 부과금을 관리기구에 직접 납부하기 어려운 경우 대납기관을 지정할
수 있다. 중도매인 등 농산물을 생산자로부터 구입하는 상인 등이 생산자를 대신해서 생산자에게 지급할 금액 중에서 해당 부과금을 자조금 관리기구에 납부하도록 하는 것이다. 자조금을 수납할 책임이 있는 관리기구(자조금관리 위원회)는 자신이 직접 수납하는 것이 어렵거나 불편할 경우 도축장과 같은 곳에 부과금의 수납을 위탁할 수 있다. 따라서 광의의 자조금 관리 문제는 자조금의 회원(납부자), 납부 대행자, 수납대행자, 자조금관리기구, 감독기구 를 포괄하는 전체 시스템의 관리를 의미한다. 협의의 자조금 관리문제는 자 조금단체 또는 관리위원회에 의한 자조금의 수납과 지출 등 자조금의 운용, 사무국의 관리 등을 의미한다.
자조금 제도가 효과적으로 작동되기 위해서는 기본적으로 자조금의 징수 행위가 이루어지는 부과지점이 명확하고, 거출의 방법이 효과적이어서 부과 금을 명확하게 모두 거출할 수 있어야 한다. 즉, 부과지점은 생산자의 판매 액을 명확히 알 수 있어야 하며(명확성), 그 지점에서 부과금을 징수할 가능 성이 높고 징수비용이 저렴해야 하며(징수가능성), 부과지점을 거쳐서 판매 되는 비중이 높아야 부과대상 자조금을 제대로 징수할 수 있다(효과성). 이 러한 조건을 가장 완벽하게 충족하는 자조금이 낙농자조금이다. 우유는 100% 집유장을 통하여 가공·유통되므로, 낙농가의 판매액을 정확히 알 수 있고, 저렴한 비용으로 100%에 가깝게 징수할 수 있다(박영인, 2004).
납부자(생산자 등) 부과 지점
명확성 징수가능성 효과성
자조금관리기구 대납기관
수납기관
그림 2-2. 자조금제도의 구조와 기본 문제
1.4. 자조금제도의 운영원칙
한국자조금연구원(2009)은 자조금제도의 운영원칙으로 다음 7가지를 제시 하였다. 이 분류는 학계의 정설은 아니나 자조금제도의 특징을 요약한 것이 라 할 수도 있고, 자조금제도를 잘 운영하기 위해 지켜야 할 사항으로 이해 할 수도 있겠다.2
① 무임편승의 배제: 자조금의 수혜를 받은 그룹 중 일부만이 부과금을 부 담하고, 일부는 부담하지 않는 무임승차를 방치한다면 결국 아무도 부담하
① 무임편승의 배제: 자조금의 수혜를 받은 그룹 중 일부만이 부과금을 부 담하고, 일부는 부담하지 않는 무임승차를 방치한다면 결국 아무도 부담하