문제와 시사점 - 농업부문 자조금 운영실태와 개선방안

6.1. 문제점

가 . 자조금제도의 왜곡 가능성

우리나라 자조금 제도의 가장 큰 문제점은 자조금 제도의 본질을 왜곡시 킬 수 있는 제도적 결함이다. 직접 생산자가 아닌 생산자단체만으로 자조금 단체를 결성할 수 있고, 일부 중대농 중심의 자조금 운용이 가능하도록 지배 구조를 구축할 수 있으며, 자조금 사업의 효과와 효율성을 바탕으로 한 자기

자조금 단체 생산자협의회

그림 3-8. 자조금단체와 생산자단체의 포함 관계

발전의 동기가 약하여 자조금의 영세성이 지속될 위험이 있다.

첫째, 농수산자조금법 제2조 2호는 농수산업자에 생산자단체를 포함시 킴으로써 회원 중에 개별 생산자가 없는 생산자단체만으로도 자조금의 설립 을 가능케 한다. 이는 대농위주의 생산자단체와 자조금단체를 동일시함으로 써 자조금의 기본 취지와 배치된다. 법에서 규정한 생산자단체는 농협, 산림 조합, 5인 이상의 법인체 등으로 규정하고 있는데 일부 원예자조금은 농협이 회원으로 등록되어 있고, 사실상 개별 농업인은 자조금과 무관한 상태이다.

그러나 축산자조금법 은 축산업자를 “축산물을 생산하거나 그 축산물을 생 산하기 위한 가축을 사육하는 자”로 명확히 규정하고 있어 생산자단체의 자 조금 설립을 허용하지 않고 있으므로 농수산자조금법 도 이를 참조할 필요 가 있다.

둘째, 자조금의 설치 및 폐지와 같은 중대한 사안을 전체 회원 투표를 통 해서 결정되도록 규정해야 하나 우리나라는 대의원회를 통해서도 결정할 수 있게 하여 제도의 중요성을 간과하고 있다( 축산자조금법 제5조 ①, 제23조

②, ③과 농수산자조금법 제6조 ①, 제21조 ③, ④). 우리 자조금의 모태가 된 미국은 자조금의 지속여부 및 법령의 개정 등 주요사항의 결정에 대해 모 든 농가가 참여하는 직접투표(referendum)를 거치도록 하여 전체 회원의 의 사를 반영한다.

셋째, 자조금의 중요한 의사결정을 담당하는 대의원회의 구성에 있어서도 모든 농가들의 이익을 공정하게 대변할 수 있도록 안배되어야 하나 우리 자 조금 대의원회는 대농위주로 구성될 우려가 높다. 예컨대 축산자조금법 제 8조 ④는 대의원의 선출에서 선출구 단위로 선출하되 “축산업자 과반수 또는

선출구 가축 또는 축산물의 3분의 2 이상을 생산하는 축산업자가 투표에 참 여하여야 한다”로 규정하여 사육규모가 대의원 선출의 기준이 될 수 있도록 허용한다. 이는 자조금단체의 의사결정에서 납부금액에 비례한 투표권을 인 정하는 것으로서 소농의 권익보호가 되지 않고 있음을 의미한다. 반면 미국 은 대의원회와 관리위원회 구성에 있어 모든 형태의 농가가 균등하게 참여하 도록 농무부가 후보들을 심의하고 장관이 최종 임명하는 절차를 거친다.

넷째, 자조금 회원의 참여동기와 자조금사업 성과 간에 인과관계가 명확하 지 않아 자조금의 성장동기가 약하고, 그 결과 자조금의 영세성이 지속될 우 려가 있다. 생산자들이 자조금의 존재나 역할에 대해 무관심한 상태에서 기 존 생산자단체는 자조금을 운용함으로써 정부보조금까지 확보하게 된 것만 으로도 만족할 수 있기 때문이다.

나 . 정부와 자조금 역할 분담

자조금은 생산자의 자조적인 이익증진 노력의 일환이므로 정부는 이를 지 원하고 감독하는 선에서만 자조금 단체와 협력관계를 유지하는 것이 바람직 하다. 그러나 우리나라 정부의 역할은 자조금 전반에 대한 감독보다는 개별 사업에 대한 간섭으로 이어질 우려가 높은데, 이는 자조금 사업 활성화를 위 해 제공하는 정부 보조금에서 기인한다고 할 수 있다. 예컨대 우리 자조금 법 은 자조금의 목적에 생산자의 자율적인 수급조절을 포함함으로써 보다 적극적인 의미에서의 시장개입을 독려하고, 거출금에 비례한 보조금을 지급 함으로써 이러한 정책의도를 명확하게 드러내고 있다. 하지만 수급조절을 자조금의 목적에 포함시킨 선진국은 없으며 특히, 일본은 수급조절 및 소비 촉진 등의 행위를 공공부문에서 해결해야 할 사항으로 보고 자조금제도를 도입하지 않고 있다(이용선 외, 2010).

우리나라 자조금의 원형이라 할 수 있는 미국의 자조금 제도는 내수부문 에 관한 한 정부의 재정지원은 전혀 없고 수출촉진을 위해서만 지원하며, 자 조금의 부과금 징수와 자금관리의 공공성을 보장하는 감독기능에 한하여 법

구 분 법 규정

률의 제정 및 감독기능을 수행한다. 정부는 자조금관리단체의 자금집행 등

다 . 농가의 낮은 인식

자조금 제도의 당초 취지는 생산자 스스로 자금을 조성하여 공동의 이익 을 위한 자조활동을 수행한다는 데 있으나, 대다수 임의자조금 품목의 생산 자는 자조금 자체에 대한 인식이 미흡한 상황이다. 특히 대부분 원예품목의 자조금은 농협 등 생산자단체가 대납하여 조성하고 있으므로 생산자 자발성 이라는 취지가 퇴색되고 있다. 이는 정부가 2000년 이후 자조금 품목의 확대 라는 외적 성장에만 치중해온 결과에서 기인하며, 자조금이 본연의 역할을 수행하기 위해서는 자조금에 대한 농가의 인식제고가 절실한 시점이다.

농가의 자조금에 대한 인식결여는 저조한 거출률로 이어질 수밖에 없다. 자조금관리위원회가 적절한 부과지점을 설정하여 거출률을 높이기 위하여 노력할지라도 농가의 자발적인 참여가 없을 경우 자조금단체와의 충돌이 불 가피하고, 생산자 간에도 무임승차문제 등으로 갈등이 지속될 것이다. 또한 자조금 자체에 대한 개별농가들의 무관심은 자조금 총회나 대의원회에 대한 불참으로 이어져, 자조금단체는 대농중심으로 운영되고 그 결과 소농의 무 관심이 지속되는 악순환을 초래할 것이다. 따라서 대다수 자조금 품목, 특히 임의자조금 품목의 경우 자조금사업의 활성화를 위한 다양한 방안을 모색하 기에 앞서 생산농가들에 대한 교육 및 인식제고를 최우선적으로 고려할 필 요가 있다.

라 . 자조금의 거출문제

소규모 자조금 사업의 활성화를 위하여 농가의 인식제고와 함께 거출방식 과 거출대상에 대한 제도적인 문제점을 포함한 거출문제가 제기되고 있다. 도축장 또는 집유장에서 거출하는 일부 축산의무자조금을 제외하고 대부분 의 자조금은 유통구조가 투명하지 못하고 유통채널이 다양하여 농가 납부율 이 60% 이하에 불과한 것이 현실이다. 일부 원예자조금단체는 조합이 대납 하거나 협회비 중에서 일정액을 자조금으로 납부하므로 생산자는 자조금 납

부 사실 조차를 인지하지 못하기도 한다.

자조금 거출대상도 대부분의 국내 자조금의 경우 생산자에 한정하여 거출 하므로 자조금 조성규모의 확대가 어렵고, 자조금 제도의 혜택을 일부 누리 고 있으나 자조금을 납부하지 않는 유통업자, 가공업자, 수출입업자 등에 대 한 무임승차문제도 지적되고 있다. 반면 미국 자조금은 기본적으로 생산자 와 수입업자가 자조금 거출대상이며, 호주도 생산자와 수출업자를 대상으로 부과하고 일부 품목(사탕수수 등)의 경우 가공처리업자에게도 부과하는 등 대부분의 선진국 자조금은 사업목적과 품목의 특성에 따라 다양한 참여주체 로 구성되어 있다.

6.2. 시사점

우리나라 자조금을 발전단계별 3개의 그룹으로 구분하여 운영현황과 문제 점을 검토한 결과 자조금제도를 새로운 단계로 도약시켜야 할 시점에 이른 것으로 판단된다. 지금까지 우리 자조금 정책은 자조금의 조성을 촉진하기 위해 보조금의 지원, 기존 생산자단체 중심의 설립 및 운영을 용인하는 등 여러 가지 지원정책 중심으로 제도를 운영해왔다고 할 수 있다. 그러다 보니 상당수 원예자조금의 경우 자조금의 근본 취지와 부합하지 않는 생산자단체 를 회원으로 인정함으로써 정작 생산자는 자조금의 운영에서 배제되는 결과 를 가져왔다. 또한 발전수준에 큰 차이가 있고 형태가 다양한 자조금이 혼재 해 있어 일률적인 기준이나 정책으로는 효과를 보기 어려운 상황에 직면하 였다.

이제는 자조금의 조성을 독려하기보다는 운영 중인 자조금이 건실하게 발 전해갈 수 있도록 제도를 보완하고 지도·감독을 강화해야 할 것이다. 향후 중점을 두어야 할 정책방향으로는 자조금의 근본 취지에 맞게 생산자 중심 의 조직 결성 및 운영, 자조금사업의 편익을 누리는 이해관계자의 사업참여 유인, 자조금 납부자 누구에게나 균등한 의사표시의 기회 제공, 자조금 관

1800년대 말

결이 잘 되기도 하였기 때문에 전국 생산자와는 합의가 잘 되는 않는 경우 지역자조금을 인정하는 것도 나쁠 것은 없다고 생각되었으나, 현재 자조금 이 조성되지 않은 품목 중에서는 이에 해당되는 것은 없다고 판단되었다.

1. 자조금 정책방향의 전환

1.1. 현황과 문제

지금까지 농업부문 자조금 정책은 가능한 많은 품목이 자조금을 조성하여 생산자 스스로의 시장 대응력을 키우도록 유인하는 데 초점을 두었다. 정부 는 생산자들이 부담하는 금액에 상응하는 보조금을 지급하여 자조금 조성을 촉진하고, 자조금사업의 규모화를 지원하였다. 자조금 설치를 용이하게 하기

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