3.1. 선행연구 검토
우리나라에서 진행된 자조금에 관한 연구는 자조금 제도, 자조금의 운영 및 관리, 성과 평가 분야로 대별할 수 있다. 1986년부터 자조금을 소개하는 글이 기관지에 게재되기 시작하였으며, 본격적인 연구는 1983년에 처음 시 작되었다. 여기서는 현재의 제도에 대한 검토로서 적합하다고 판단되는 최 근의 연구를 중심으로 검토한다.
가 . 자조금의 제도 연구
우리나라에서 자조금제도에 대한 논의는 1980년대부터 시작되었다(한국자 조금연구원, 2009). 자조금의 소개와 제도도입의 선구자인 박영인 박사는 1986년 5월 “축산부문의 자조금제도 구상”을 대한양계협회 교육자료로 발간 하였고, 이어 대한양계협회, 대한양돈협회, 한국낙농육우협회, 미국사료곡물 협회 공동으로 자조금제도 를 발간하였다. 이어 김병호(1987), 민병렬(1987), 허신행 외(1988), 미국곡물사료협회(1988), 한국농업자조금연구회(1992) 등이
자조금제도의 소개와 도입을 제안하는 연구 또는 교육 자료들이었다.
요하다고 주장하면서, 장기적으로는 유통명령과 수급조절도 자조금에서 흡 수하는 방향을 제시하였다. 원예자조금의 의무자조금화는 파프리카와 난 등 소수품목에 한정되기 때문에 시범 품목 도입 후 단계적으로 확대하는 것이 바람직하다 하였다.
나 . 자조금의 운영 관련 연구
우리의 자조금 제도는 자조금 회원이 납부한 기금에 상응하여 정부가 보 조금을 지급하는 것이 다른 나라 제도와 크게 다른 점이다. 국가 재정이 투 입되는 만큼 제도 운영의 투명성 요구는 그만큼 높을 수밖에 없지만 운영수 준은 많이 미흡한 실정이다.
자조금의 예산 대비 운용 실적을 보면 집행률이 낮고, 미집행액에 대한 분 석도 안 되고 있다(한성일, 2010; 박종수 외, 2011). 자조금단체가 분리되지 않고 생산자협회가 자조금관리를 대행하는 경우, 협회비와 자조금이 명확히 분리되어 집행되는 것으로 보기 어려운 경우도 있다(농식품부, 2010).
자조금 관리기관 간의 규모와 전문성의 차이가 크고, 일부 품목은 관리운 영과 업무 능력이 미숙하다(허태웅, 2010). 이용선 외(2010)는 자조금 담당 인 력은 축산 부분은 평균 3.4명인 데 비해 원예부문은 1.8명이며 그나마도 다 른 업무와 겸무하는 비율이 높아 전문성 제고 가능성이 낮다고 했다.
대부분의 자조금이 기금 조성규모나 사업 등에서 큰 차이가 있음에도 불 구하고 모든 자조금이 별도의 사무국을 두고 있어 업무가 비효율적이고 비 용이 많이 드는 구조이다(김동환 채성훈, 2006; 이용선 외 2010). 이기풍 (2008)은 도축 및 집유장에서 징수하는 거출비용은 호주에 비해 매우 높은 수준이지만 업무효과는 의심스럽다고 하였다.
생산자가 자조금을 직접 납부하지 않고 조합 등이 자조금을 대납하고 있 으며, 생산자는 이를 당연한 것으로 여기는 등 자조금 제도가 파행적이며 제 도에 대한 이해부족과 참여의식의 문제가 심각한 품목도 있다(김동환, 채성 훈, 2006).
우리는 자조금 부과대상자를 생산자 중심으로 좁게 생각함으로써, 실질적 인 수혜자 그룹 일부의 무임승차 문제를 간과하고 있다. 자조금의 실질적인 수혜자인 유통업자, 수입업자 등에 대해서도 자조금을 부과해야 된다는 주장 이다(김종훈, 2007; 김동환 채성훈, 2006; 이용선 외, 2010; 노재선 외, 2004).
자조금의 지출이 소비·홍보, 정보서비스 등에 집중되고 교육, 조사 연구 등에 소홀하다는 지적이 있다(박종수 외, 2011; 농식품부, 2010). 회원이나 사 회 전반에서의 자조금에 대한 인식 수준이 낮아 자조금 제도의 기초가 허약 한데도 교육과 조사연구 등에 대한 노력이 부족하다는 것은 문제가 있다는 지적이다.
다 . 자조금 운영의 성과 평가 연구
임의자조금 형태로 자조금 제도가 도입된 지 20년이 지났고, 의무자조금 이 도입된 지도 8년이 지났다. 사회적으로 자조금의 성과에 대한 관심이 높 았기 때문에 이 부분의 연구가 적지 않다. 지금까지 수행된 자조금 성과에 대한 연구는 대체적으로 긍정적으로 평가하고 있다. 경우에 따라서는 연구 결과가 의심스러울 정도라는 지적도 있다(이기풍, 2008).
자조금의 소비홍보 효과 등을 측정한 연구(박종수 권용대, 2001; 노재선 외, 2004; 유도일 김관수, 2005; 김민경, 2008; 노경상 외, 2011; 박종수 외, 2011)들은 대체적으로 소비홍보 지출비당 농가의 추가순수익이 크게 나타난 것으로 분석하였다. 박종수 외(2011)는 양돈농가의 경우 1원 지출당 5.4원의 편익이 있고, 유도일·김관수(2005)는 1원당 23.7원의 효과가 있다고 분석하였 으나 데이터의 제약 등으로 인해 이 결과치에 대한 신뢰문제가 제기될 수 있 음을 시사하였다.
양돈, 낙농 등 의무자조금이 도입되고 거출률이 100%에 육박하면서 기금 규모는 성장의 한계에 이르게 되었다. 자조금사업을 더 확장하기 위해서는 새로운 회원을 늘리거나 거출금의 단위 기준을 높이는 수밖에 없는데, 이와 같은 관점에서 김민경 외(2007)는 양돈자조금의 적정규모를 계측하였다. 연
구 결과 자조금사업 효과를 극대화하기 위해서는 자조금 거출비율 0.16%를 0.5%까지 늘리는 것을 검토할 필요가 있다고 주장하였다.
3.2. 시사점
선행연구 결과는 우리나라 자조금제도는 선진국에 비해 보완해야 할 부분 이 많고, 관리운영이 미숙하지만 운영성과는 상당히 높다고 요약될 수 있다.
자조금의 제도 측면에서 보면 정책사업과 자조금사업의 중복 또는 역할분담 이 명확하지 않고(김동환, 채성훈, 2006; 이용선 외, 2010), 자조금의 운영주 체가 확실히 정립되지 않았으며, 대의원회의 권한과 기능도 약하다는 지적 이다(김종훈, 2007).
자조금의 관리·운영의 측면에서 보면 운영의 미숙, 투명성의 부족, 자조금 집행능력 부족 등 여러 가지 측면이 지적된다. 이 점에 대해서 공감대가 널리 형성되었기 때문에 제도적 기반을 확실히 하고자 2011년 의원입법으로 농 수산자조금법(농수산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률) 제정을 서둘러 2012년 2월 공포되는 성과를 거두었다.
제도적 미비점이 있고 자조금의 관리·운용이 미숙함에도 불구하고 그동안 자조금 효과는 높게 평가되었다는 것은 제도도입의 초기 현상 때문일 수 있 다. 즉 사회가 필요로 하는 제도가 시행되었을 때 도입 초기에는 그 효과가 체증하다가 일정기간 지나면 체감단계를 거쳐 나중에는 부작용의 누적 등으 로 효과 자체가 감소하는(비용이 효과를 초과하는) 쇠락의 단계를 거친다고 가정할 때, 우리 농업부문 자조금은 아직 발전 초기단계여서 그럴 가능성이 있다는 것이다.
선행연구에 의해서 자조금제도의 문제는 어느 정도 파악되었다고 할 수 있다. 하지만 그 문제의 원인 분석에서 깊이가 덜한 느낌이고, 정책의 개선 방안은 구체성이 부족하다고 판단된다. 무엇보다도 제도적 틀을 구성하는 법률 검토와 그 구조의 이해가 없이 제도 운영의 현상만을 보았기 때문에 자
조금 제도의 본질에까지 접근하지 못하였다고 생각된다. 또한 자조금 제도 의 역사성을 같이 보는 관점이 없었기 때문에 선진국 제도와의 단순 비교로 문제점을 파악할 수는 있었으나 현실적인 정책 개선방안을 제시할 때는 적 용가능성을 충분히 헤아리지 못하였다고 생각된다.
본 연구에서는 이 두 가지 측면에 초점을 맞추어 제도적 문제점과 개선방 안을 찾고자 한다. 자조금의 개념조차 확실치 않던 시기에 수급안정과 물가 관리의 유력한 정책수단으로 도입하였던 우리 농정의 배경을 감안하고, 생 산자단체 중심의 제도도입이 불가피하였던 현실적 여건을 고려한 제도운영 의 평가를 바탕으로 현 단계에서 필요한 제도 개선방안을 찾고자 한다.