우리나라의 농지보전 정책은 농지의 양적 확보를 위하여 비농업적 수요 에 대응해 온 것이 특징이며, 주로 농지의 비농업적 공급을 억제하는 방식 으로 대응하여 왔다. 이러한 차원에서 농지법은 ① 농업진흥지역제도, ② 농지전용허가제도, ③ 농지보전부담금 등을 구축하여 운영해오고 있다.
「국토이용 및 관리에 관한 법률(이하 국토계획법)」에서도 ① 용도지역 제, ② 개발행위허가제 등이 농지보전과 밀접한 관련이 있다.
농지보전과 관련하여 합리적 제도 정비가 이루어졌지만, 새로운 대체 농 지 지정이나 신규조성(간척 개발 등)이 힘든 현실 속에서 보전해야 할 우 량농지가 여전히 대규모로 전용되거나 난개발되고 있어 농지의 합리적 보 전과 이용이 이루어지지 않고 있다. 또한, 지자체의 농지보전 목표 개념이 불비한 가운데 지방자치단체 중심의 전용이 이루어지면서 농지의 총량적 관리가 어렵다. 그리고 지금의 농업진흥지역은 개발수요가 많은 지역에 분 포하고 있고, 개발수요가 많지 않은 지역에는 적은 편이다. 따라서 개발에 있어 농업진흥지역 보전과 경합이 발생할 수밖에 없다.
또한, 농산물시장 개방으로 인해 농산물 가격과 농업소득이 하락할 경우 조건불리지역을 중심으로 휴경 및 유휴지가 증가할 것이다. 이러한 휴경지 를 방치하면 수년 내에 황폐화되어 농지로써의 기능을 잃는 동시에 인근 농지에도 피해를 주게 된다.
식량자급률이 지속적으로 하락하는 상황에서 보전해야 될 농지는 개발 수요에 의한 농지전용과 이농 및 탈농 등에 의한 휴경으로 계속 감소하고 있다. 또한, 농업진흥지역 농지의 전용 시 대체농지를 지정하던 제도가 폐 지됨에 따라 우량농지인 농업진흥지역 농지를 총량적으로 유지할 수 있는 근거가 사라지게 되었다. 이 결과 신규 간척지 조성 등으로 농업진흥지역 이 새로 지정되지 않는 한, 농업진흥지역 농지는 전용에 의해 지속적으로 감소될 수밖에 없는 상황에 처하게 되었다. 하지만, 대규모 간척사업은 갯 벌과 해양생태환경 보전의 중요성과 필요성을 강조하는 여론이 크게 대두 되면서 사실상 신규 착수가 어려운 상태이다.
지금까지 농지는 단순히 생산물의 가치라든지 지가 등의 시장을 통해 거 래가능한 부분에 의해 평가되어져 왔다. 하지만 농지의 경우 시장에서는 거래되기 힘든 다양한 다원적 기능을 공급하고 있으며, 생활수준이 향상됨 에 따라 이 부분에 대한 사회적 수요도 계속적으로 증가하고 있다. 농지는 식량안보의 기반, 농지의 비가역적 특성, 최근 강조되고 있는 다원적 기능 (국토환경보전, 수자원 함양, 경관 형성, 생물다양성 보전 등) 등 여러 측면 에서 반드시 보전해야 하며, 다음세대까지 고려한 세대간 적절한 자원 배 분을 위한 노력이 동시에 요구되는 특별한 자원이다. 하지만, 개발수요와 농지보전 간에 경합이 발생하고 있고, 농업생산 외의 다원적 기능에 대한 요구가 커지고 있는 상황에서 총량적 관점에서 농지를 적절히 관리하는 것 이 필요하다.
농지보전 및 관리와 관련하여 문제가 발생하는 것은 제도 설계 그 자체 의 문제인 측면도 있다. 하지만, 제도 그 자체의 문제보다 기본적으로 제도 의 운용상의 문제, 즉 변화된 여건에 상응한 인식의 변화가 미흡하여 생긴 문제라고 볼 수 있다. 현재의 농지보전 정책은 농업보호 차원에서 농지법 상 농업진흥지역 내 우량농지를 중심으로 보전하고 있다. 하지만, 보전하 는 농지규모를 어느 수준으로 해야 적정한지, 국민의 식량안보 차원에서 최소한 필요로 하는 농지규모가 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념이 정 립되어 있지 못하는 한계를 지니고 있다. 한편, 농업진흥지역으로 지정된 농지에 대한 우대지원 대책이 미흡한 실정이다. 농업진흥지역 안의 농지가
격은 각종 규제로 인해 농업진흥지역 밖의 농지가격보다 상대적으로 낮은 데 반해, 실질적인 우대지원은 쌀 고정직불금 차등지원뿐이기 때문에 농업 인조차 자신의 경작지가 농업진흥지역으로 지정되는 것에 반대하고 있다.
그리고, 농지전용 허가 절차를 엄격히 적용하지만 대규모 개발 사례처럼 타부처 소관 특별법에 의해 농지전용이 추진될 경우 농지관리 당국의 통 제·관리가 유명무실해진다. 소규모 농지전용 허가 주체인 지방자치단체의 농지보전 의식 결여 등의 문제도 심각하다. 즉, 농지보전의 총량적 목표 개 념이 불비한 상태에서 국가 및 지방자치단체가 농지전용 허가 권리를 가지 고 있어 농지전용 허가가 공익적·총량적 판단보다는 절차적 판단에 치우칠 수 있다(허가요건만 갖추면 불허할 수 없다). 게다가 중앙정부 중심의 경직 적 제도 운용으로 지역 여건을 고려한 차별적 농지보전 제도 설계가 어려 운 편이다. 적정규모 농지보전이 필요하지만, 개발수요가 많은 지역과 개 발수요가 적은 지역간에 동일한 기준 적용의 문제가 발생하고 있다.
농지보전과 밀접한 관련이 있는 농지전용허가 권한이 지방에 이양 또는 기관위임되어 있다. 하지만, 국가 차원의 뚜렷한 농지보전 목표 개념이나 법제화된 규정이 없는 상황 하에서, 농업진흥지역 제도 등을 내용으로 하 는 농지보전 제도가 개발압력에 효과적으로 대응하기에는 적지 않은 한계 가 있다고 생각된다. 이상과 같은 문제점들에 효과적으로 대처하기 위해서 는 농지 총량적 관리의 개념을 설정하고, 이에 대한 도입 가능성 등을 검 토하는 것이 필요하다. 또한 지금까지 수동적 전용행위 제한 등과 같은 농 지보전 제도 운영 방식에서 보다 능동적으로 전체 농지의 효율적 이용 및 관리 방식으로의 전환이 필요하다.
농지 총량 관리는 기존의 농지전용 허가제도·농업진흥지역제도가 농지 보전 목표를 달성하기 어려운 문제점에 기초하여 도입 가능성을 검토하는 제도로 이해할 수 있다.