농지 보전·관리는 크게 「국토계획법」4과 「농지법」5의 두 가지 법률에 의해 이루어져 있다.
먼저, 용도지역제를 근간으로 하는 국토 계획·관리제도에 있어 도시·관 리·농림·자연환경보전지역 등의 용도지역 지정 현황을 살펴보고, 문제점으 로써 개발용도와 보전용도의 구분 모호 및 계획없는 개발 허용 등의 문제 를 살펴보자고 한다. 그리고 일각에서 제기되고 있는 고지가(高地價) 도시 용지 문제를 해결하기 위한 농지규제 완화 논리에 대해서도 검토한다.
농지보전 제도와 관련해서는 먼저 농업진흥지역 지정 및 관리방식 등을 살펴보고자 한다. 그리고 농업진흥지역의 해제, 농지전용에 의한 면적 감소 와 관리지역 농지의 관리 여부 등을 검토하고자 한다. 현재 「농지법」상 농지보전 제도는 농지전용 불허 조치가 거의 없는 절차법에 불과하다는 것 과 필지별 소규모 분산 농지전용 등이 문제점이라는 것을 지적하고자 한다.
3.1. 국토관리제도의 운용 실태와 문제점
모든 국토는 「국토계획법」과 개별법에 의해서 토지이용 행위 규제를 받고 있는데, 농지는 「국토계획법」과 「농지법」으로 중첩된 행위규제를 받고 있다.
2003년 도입된 국토계획법은 국토를 계획적으로 관리 이용하도록 하기 위하여 전국토를 4개 용도지역으로 구분하고 이를 다시 9개 지역으로 세 분하고 있다. 도시지역은 기존 도시계획법상의 주거지역, 상업지역, 공업지 역, 녹지지역을 그대로 유지하며, 농림지역과 자연환경보전지역도 기존의
4 ① 용도지역제, ② 개발행위허가제 등
5 ① 농업진흥지역제도, ② 농지전용허가제도, ③ 농지보전부담금 등
구역명 지역 정의 상세지역
2010년 기준 국토계획법에 의한 용도지역 지정을 보면, 보전을 주목적으 로 하는 농림지역이 전국토의 48.3%를 차지하고 있고, 보전과 개발이 동시 에 가능한 관리지역이 23.9%를 차지하고 있다. 1993년 「국토이용관리 법」 체계를 바꾸면서, 현실적인 어려움으로 인해, 농림지역 지정대상 지 역에 대한 별도 조사없이 농업진흥지역을 주 지정기준으로 활용하였다. 즉 농업진흥지역은 농림지역으로 농업진흥지역 밖 농지는 관리지역으로 구분 하였다. 이로 인해 농업진흥지역이 「국토이용관리법」 체계 속에서 공간 적으로 재정비될 수 있는 기회를 놓치게 되었다.
표 2-8. 용도지역 지정 현황(2010년 기준)
단위: ㎢, %
용도지역 면적 비율
도시지역 17,420 16.5
-주거지역 2,402 2.3
-상업지역 299 0.3
-공업지역 964 0.9
-미지정지역 1,133 1.1
-녹지지역 12,621 12.0
(보전녹지) 1,444 (1.4)
(자연녹지) 10,204 (9.7)
(생산녹지) 973 (0.9)
관리지역 25,283 23.9
(계획관리) 10,753 (10.2)
(생산관리) 4,025 (3.8)
(보전관리) 8,393 (7.9)
(미세분지역) (2,113) (2.0)
농림지역 51,019 48.3
자연환경보전지역 11,871 11.2
자료: 통계청, 도시계획현황
용도지역별 농지분포를 보면, 2010년 기준 172만 ha의 농지 중에서 농업
진흥지역은 81만 ha로써 전체 농지의 절반 이하이다(47.1%). 그리고, 각각 개별법에 의해 각 지역에 대한 구속력 있는 계획이 없는 실정이다. 농업진 흥지역 밖의 농지는 이용 규제를 완화하여 농외부문의 토지수요에 탄력적 으로 대응한다고 되어 있으나, 전체 농지의 절반 정도가 관리지역에 존재 하여 많은 농지가 체계적으로 관리되지 못하는 문제가 발생하고 있다.
그림 2-7. 용도지역별 농지분포
주: 1) 국토계획법상의 용도지역면적은 2009년, 농지면적은 2010년 기준임.
2) 농지면적 중 ( )는 농업진흥지역 면적임.
「국토계획법」 및 「농지법」에서는 개별 법령에 맞더라도 기반시설이 부족하거나 주변경관과 조화를 이루지 못하는 경우 개발을 불허하는 개발 행위허가제 및 농지전용허가 제도를 도입하고 있다. 하지만, (그림 2-8)에 서 보는 바와 같이 비도시지역에서의 개발행위허가 건수가 급속도로 증가 하고 있다. 2010년 개발행위허가 건수를 총 83,246건이며 도시지역에서 22,764건, 비도시지역에서 60,482건이 발생하였는 데, 총 건수 중에서 비도 시지역에서 약 72%를 차지하고 있다. 용도지역별 농지전용 현황에서도 수 도권과 관리지역을 중심으로 많은 농지가 전용되고 있다.
표 2-9. 용도지역별 농지전용 현황(2009년 기준)
시도 계 도시지역 관리지역 농림지역 자연환경
보전지역
건 면적 건 면적 건 면적 건 면적 건 면적
합계 59,280 22,680 15,886 8,022 34,713 10,568 7,752 3,990 929 99
서울 64 126 64 126 - - - - -
-부산 606 628 606 628 - - - - -
-대구 250 138 247 137 - - - - 3 1
인천 2,343 284 1,118 207 1,067 65 158 12 -
-광주 270 187 251 185 19 2 - - -
-대전 239 59 218 57 21 2 - - -
-울산 685 564 565 556 95 6 16 1 9 1
경기 15,379 4,682 5,549 2,453 8,632 1,736 1,180 490 18 2 강원 5,022 1,552 676 241 3,835 1,145 448 157 63 9 충북 5,616 1,846 895 137 3,748 1,461 726 236 247 12 충남 5,628 3,186 734 712 3,828 1,995 1,017 474 49 5 전북 3,450 1,630 714 394 2,124 1,058 558 163 54 15 전남 5,699 2,646 1,245 806 2,975 793 1,228 1,021 251 26 경북 6,742 2,643 1,236 414 4,108 1,391 1,341 830 57 8 경남 6,242 2,334 1,204 869 3,790 840 1,070 605 178 20 제주 1,045 175 564 100 471 74 10 1 - -자료: 한국농어촌공사, 2010년 농지전용통계자료집
그림 2-8. 용도지역별 개발행위허가
자료: e-나라지표
「국토계획법」에 따라 3ha 이상 개발행위에 대해서는 개발계획을 수립 하도록 하고, 3ha 미만의 소규모 개발행위에 대해서는 개발행위허가제를 적용하고 있다. 그러나 3ha 미만은 지구단위계획 등 개발 계획이 없어 분 산 소규모 난개발이 가능하여 ‘계획 없는 개발’, ‘기반시설 없는 개발’이 이루어지고 있다. 즉, 현행 국토계획 제도는 도시적 토지수요에 대응하고 난개발을 방지하고, 우량농지의 보전도 기대하기 어렵다는 비판이 존재한 다. 또한, 현행 국토계획제도는 개발압력이 높은 도시화 진행 지역을 겨냥 하여 만든 제도이기 때문에 과소화가 진행되는 농촌지역에는 적합하지 않 을 수가 있다(김수석 외, 2010).
아래의 Granger 인과관계 분석결과6 (표 2-10)에 의하면 국토계획 제도 에 의한 용도지역별 상호 지가영향은 지역별로 차이가 발생하는 것으로 나 타났다. 수도권지역(용인시)과 비수도권지역(해남군) 모두 도시지역(주거지 구)의 지가상승률이 관리지역과 농림지역 지가상승률에 있어서 Granger 인 과관계가 존재하는 것으로 나타났다. 하지만 수도권에서는 관리지역(용인 시)의 지가상승률이 도시지역(주거지구)의 지가상승률에 Granger 인과관계 가 존재하는 것으로 나타났지만, 비수도권지역에서는 관리지역(해남군)의 지가상승률이 도시지역(주거지구)의 지가상승률에 Granger 인과관계가 존 재하지 않는 것으로 나타났다. 이는 수도권지역에 농지규제 완화 등이 이루 어져서 관리지역과 농림지역의 지가가 상승할 경우, 이는 다시 도시지역의 지가상승에 영향을 미친다고 할 수 있지만, 비수도권지역(해남군)에서는 농 지규제를 완화하여도 도시지역 지가상승에 원인이 될 수 없다는 의미이다.
이는 다음과 같은 정책적 함의를 가지는 데, 토지이용규제 완화는 전국 에 걸쳐 일시에 적용하는 것보다 필요한 지역에 국한하여 실시하는 것이
6 Granger 인과관계 검정의 목적은 시계열자료의 경우 인과관계가 명확하지 않 으므로 기본적인 변수의 선행, 후행관계를 규명하여 분석의 이해를 돕는데 있 다. Granger의 인과관계 검정을 실시하기 위해서는 시계열의 정상성(定常性)이 전제되어야만 한다. 단위근 검정 결과 모든 변수들이 차분 없이도 정상 시계열 이 되는 것으로 확인되었다. 따라서 수준 변수 자체를 이용하여 Granger의 인 과관계 검정을 실시하였다.
효율적일 수 있다는 것이다. 또한, 토지이용규제 완화의 정책목표를 지가 안정 측면보다 토지이용의 효율성 측면으로 조정하는 것이 바람직할 수 있 다. 즉, 전국적인 농지규제보다 입지특성을 고려하여 지역별로 차이를 인 정하는 농지관리가 필요하다는 것이다.
그림 2-9. 수도권지역과 비수도권지역의 Granger 인과관계 개요
<용인시> <해남군>
표 2-10. 수도권지역과 비수도권지역의 Granger 인과관계 검정결과
귀무가설 F통계량
(용인) F통계량
(해남) 농림지역 지가상승률이 도시지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 0.636 2.615 관리지역 지가상승률이 도시지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 12.044*** 4.9611 도시지역 지가상승률이 농림지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 9.2133*** 55.55***
관리지역 지가상승률이 농림지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 5.7504* 9.1963*
도시지역 지가상승률이 관리지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 20.162*** 20.142 농림지역 지가상승률이 관리지역 지가상승률을
Granger cause하지 않는다 3.0571 1.9997 주) 용인시의 적정시차는 2이고, 해남군의 적정시차는 5임.
3.2. 농업진흥지역 지정 실태와 문제점
농업진흥지역 운용과 관련해서 일본의 경우 농지의 85% 이상이 농업진 흥지역으로 지정·관리되고 있다. 반면에, 우리나라는 농지의 50% 남짓만 이 농업진흥지역을 지정·관리하고 있고, 이 중에서도 밭은 9만 8천 ha에 불과한 실정이다. 또한, 전체 논면적 중에서 농업진흥지역으로 지정된 것 은 70.5%이지만, 밭면적 중 농업진흥지역으로 지정된 면적은 13.5%에 불 과하다. 우리의 식습관이 쌀 중심에서 과일·채소 등의 소비가 늘어나고 있 는 추세를 감안할 때 논만이 아니라 밭도 농지보전 대상에 포함되어야 할 것이다. 밭의 상당부분이 안정적으로 이용되어야 하는데, 아직까지 체계 적인 관리가 이루어지지 못하고 있다. 과거에 우량농지란 벼농사 중심의 논 농업 중심으로 설정되어 경지정리, 농업용수개발 위주의 농업생산기반 이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지를 의미하였는 데, 여건 변화를 고려한 우량농지의 개념 재설정과 생산기반정비 패턴의 변화가 요구된다.
예를 들어, 고랭지농업이 활성화된 강원도와 같이 밭농업이 위주인 지역 에서는 현재의 농업진흥지역 제도와 같은 농지관리 제도는 도움이 되지 못하고 있다.
그림 2-10. 밭농업 위주 지역
표 2-11. 지역별 농업진흥지역 분포
<도시계획 구역 인근 농지> <농업진흥지역 내 창고용 건물>
그림 2-11. 공시지가의 차이에 따른 토지이용 상태
3.3. 농지이용계획
한편, 농업진흥지역 제도는 권역별 농지관리를 표방하고 도입되기는 하였 지만, 실제적인 농업진흥지역 분포를 보면 기존의 농지이용상황과 지형을
한편, 농업진흥지역 제도는 권역별 농지관리를 표방하고 도입되기는 하였 지만, 실제적인 농업진흥지역 분포를 보면 기존의 농지이용상황과 지형을